Blog o klimatickém právu

Původní žaloba podaná v r. 2015 k soudu v Essenu  proti německé elektrárenské společnosti RWE tvrdila, že emise CO₂ z elektráren provozovaných žalovaným přispívají ke globálnímu oteplování a tím ke zrychlenému tání ledovců. K němu dochází i v peruánských Andách, a zvětšování objemu vody v ledovcovém jezeře Palcacocha položeném nad městem Huaraz ohrožuje bezpečnost města včetně obydlí žalobce. P. Lliuya v žalobě po RWE požadoval úhradu části nákladů na potřebná bezpečnostní opatření k ochraně majetku pro případ povodně z jezera, pokud by nastal tzv. jev GLOF, a to ve výši odpovídající podílu této společnosti na globálních emisích skleníkových plynů, která byla vyčíslena na  0.47 % globálních emisí CO₂. Žaloba byla založena na § 1004 odst. 1 německého občanského zákoníku, který žalobci umožňuje domáhat se zdržení činnosti, která narušuje jeho vlastnické právo; v daném případě zásah žalovaného měl spočívat v ohrožení majetku povodní GLOF. Essenský soud v roce 2017 žalobu zamítl na základě námitky RWE, že konkrétní projevy klimatické změny nelze spojit příčinnou souvislostí s činností konkrétního emitenta a připisovat mu za ně odpovědnost.

Co říká nynější rozsudek

Odvolací soud ve finálním verdiktu žalobu rovněž zamítl, ale z jiných důvodů než předchozí instance. Podle něj je založení klimatické žaloby proti emitentovi na § 1004 odst. 1 občanského zákoníku možné, ale v daném případě žalobce neuspěl, protože neprokázal bezprostřední ohrožení svého majetku – riziko škody z protržení přehrady z důvodu jevu GLOF bylo znaleckými posudky (některými komentátory zpochybňovanými) vyčísleno na nejvýš 1 % v příštích 30 letech, a navíc majetek žalobce je umístěn v lokalitě, kde by v případě povodně došlo pravděpodobně pouze ke zvýšení hladiny vody o pár centimetrů, nikoli však k vážnému poškození domu. To jinými slovy znamená, že pokud by za týchž okolností žaloval obyvatel jiné části města, vážněji ohrožené, a expertní posudky by ukázaly vyšší riziko škody, teoreticky by takový žalobce mohl být úspěšný.

Co je ale na rozsudku nejpodstatnější, je argumentace soudu ohledně odpovědnosti za vypouštění emisí ve vztahu ke klimatickým škodám. Tato argumentace čítá několik desítek stran téměř stostránkového rozsudku – jeho německý originál je k dispozici v databázi německé judikatury Justiz a anglický (neoficiální) překlad na webu Climatecase. Soud se detailně zabýval všemi námitkami žalované RWE a všechny je odmítl.

Zejména odmítl argument, že podíl skupiny RWE na světových emisích je v celosvětovém měřítku nepatrný (pouhých 0,47 %). Naopak zdůraznil, že z hlediska žaloby není podstatná absolutní výše emisí, ale její relativní výše vzhledem k emisím dalších, přičemž RWE patří do skupiny největších světových producentů emisí: Ve skupině 81 největších emitentů CO₂ je na 23. místě, a z tohoto pohledu podíl RWE rozhodně není zanedbatelný.

Dále soud potvrdil přítomnost příčinné souvislosti mezi vypouštěním emisí ze strany RWE a škodou hrozící majetku žalobce z povodně GLOF. Řetězec příčinné souvislosti je sice dlouhý, ale zároveň lineární, předvídatelný a prokazatelný fyzikálními zákony.

Soud odmítl i námitku RWE, že pokud je společnost k vypouštění emisí na základě platných zákonů oprávněna (v tomto případě na základě legislativy o obchodování s povolenkami na emise), pak nemůže být činěna odpovědnou za škody. Toto tvrzení označil soud hned za dvojí omyl: Za prvé, veřejnoprávní legislativu, která reguluje povolování vypouštění emisí, nelze chápat jako apriorní všeobecné povolení emisních činností. Za druhé, jednání, které je v souladu s veřejným právem, může být stále protiprávní podle soukromého práva.

Konečně, soud odmítl i argument často opakovaný v souvislosti s klimatickou litigací, že záležitosti řešení klimatické změny náleží do sféry vlády a zákonodárství, že to je tedy politická záležitost, od níž by soudy měly dát v zájmu dělby moci ve státě ruce pryč. Naopak soud považuje fakt, že německé soudy řeší politicky citlivé záležitosti v rámci soukromého práva, za důkaz fungujícího právního státu.

Jaký je význam rozhodnutí

Celkově lze říci, že rozhodnutí Vyššího zemského soudu v Hammu pravděpodobně dodá podobným žalobám nový impuls, protože potvrdilo, že velcí znečišťovatelé mohou být podle německého soukromého práva v zásadě činěni odpovědnými za škody související s klimatickou změnou. Několik typově podobných žalob bylo ostatně již podáno, například žaloba jednoho farmáře a několika sdružení proti společnosti Total Energies. Zároveň je potřeba rozsudek nepřeceňovat. Zejména ho nelze považovat za „precedent“ ve smyslu, že by jeho závěr byl závazný pro další podobné případy řešené německými soudy, protože takový systém precedentů německé právo (na rozdíl od anglo-amerického systému práva) nezná. I tak ale může mít verdikt velkou interpretační váhu pro budoucí soudní rozhodování nejen v Německu, ale i v dalších zemích; je známo, že v přístupu k novým globálním výzvám, jako je klimatická změna, se soudy vzájemně inspirují bez ohledu na státní hranice.

 

 

Za prvé, zelené dluhopisy představují jen malé procento celosvětových emisí dluhopisů ročně, například v Evropě tvořily zelené dluhopisy v roce 2023 pouze 6,8 % všech dluhopisů vydaných podniky a vládami v Evropské unii. Navíc současný objem 1 bilion USD ročně je stále daleko od odhadované částky 48 bilionů USD, která je do roku 2035 potřebná k financování projektů šetrných ke klimatu, k dosažení cíle Pařížské dohody, kterým je omezení nárůstu teploty na maximálně 2 °C, jak odhadla Mezinárodní energetická agentura v roce 2014.

Pokud vezmeme v úvahu výhradně regionální emise zelených dluhopisů (bez zahrnutí jiných typů dluhopisů, jako jsou sociální nebo udržitelné dluhopisy), lze předpokládat, že globální emise zelených dluhopisů dosáhla v roce 2021 rekordní úrovně, před poklesem v roce 2022 v důsledku dopadu globální pandemie COVID (viz statistiky níže). 

Pokud jde o regionální emise, lze konstatovat, že hlavním tahounem zeleného trendu zůstává Evropa. Nicméně úroveň aktivity v Asii vykazuje konzistentní vzestupnou trajektorii, na rozdíl od trendu pozorovaného v Severní Americe. V evropském regionu jsou hlavními emitenty zelených dluhopisů Německo, Spojené království a Španělsko. Tento blog se bude zabývat dvěma klíčovými otázkami: zaprvé, co přitahuje emitenty a investory zelených dluhopisů, a zadruhé, jaké jsou hlavní výzvy při komunikaci zelených emisí.

Důvody pro investice do zelených dluhopisů

Přijetí nových trendů emitenty zelených dluhopisů může přinést konkurenční výhody, zejména pokud je organizace první, kdo tak učiní (tj. „výhoda prvního tahouna“). Takové kroky mohou sloužit také k přilákání zákazníků a investorů, protože daná organizace demonstruje svůj závazek k udržitelnosti. Kromě toho zelené dluhopisy zvyšují odolnost a prosperitu svých emitentů a zvyšují jejich vnitřní hodnotu i prodejnost, a to obdobně jako u jiných dluhopisů. Investice do zelených dluhopisů nicméně nejsou bez nevýhod. Významnou nevýhodou se může ukázat dodatečná finanční zátěž spojená s požadavky na podávání zpráv o ověřování a monitorování dopadu projektu na životní prostředí.

Existuje řada důvodů, proč se investor může rozhodnout pro nákup zeleného dluhopisu. Obecně platí, že výnosy a úvěrová rizika spojená se zelenými dluhopisy jsou podobné jako u běžných dluhopisů, což vylučuje obecnou ochotu investovat. Investor by navíc měl být připraven zaplatit za tato aktiva prémii, aby získal další nefinanční užitek, který odpovědné investování poskytuje. Je pozoruhodné, že zelené dluhopisy prokázaly svou odolnost jako spolehlivá investice v obdobích výrazných tržních turbulencí, jako byla například celosvětová pandemie COVID. Jejich výkonnost byla srovnatelná s výkonností zlata, které je považováno za bezpečné aktivum. To přispělo k rostoucí oblibě zelených investic. Zdá se, že zelené dluhopisy již nejsou považovány za luxusní zboží těmi, kteří se již přiklánějí k investicím do této oblasti. Místo toho jsou vnímány jako důvěryhodné zboží, podobně jako jiné investice.

Je pozoruhodné, že řada studií dospěla k závěru, že zelené dluhopisy nejsou samostatným řešením, ale spíše součástí širšího souboru nástrojů, které lze využít k dosažení celkové strategie dekarbonizace na úrovni podniku. Vydání zeleného dluhopisu poskytuje emitující společnosti příležitost získat přehled o tom, co představuje efektivní výkonnost v oblasti udržitelnosti, a tím usnadňuje pozitivní nepřímý dopad na vnitřní provoz emitenta. Jiné studie naopak dospěly k závěru, že samotné vydání zeleného dluhopisu nemusí nutně znamenat závazek podniku k udržitelnějšímu obchodnímu modelu.

Hlavní problém při komunikaci zelených dluhopisů: greenwashing

Podobně se praxe greenwashingu dostala i do finančního sektoru. Americká Komise pro cenné papíry (SEC), vládní agentura USA zodpovědná za regulaci trhů s cennými papíry a ochranu investorů, v loňském roce vyšetřovala a obvinila dceřinou společnost Deutsche Bank AG DWS Investment Management Americas Inc. ze zavádějících prohlášení o svých kontrolních mechanismech pro zahrnutí faktorů ESG do výzkumu a investičních doporučení pro produkty s integrací ESG. Navzdory sebeprezentaci společnosti jako lídra v oblasti ESG a dodržování konkrétních zásad pro integraci aspektů ESG do svých investic SEC zjistila, že společnost v období od srpna 2018 do konce roku 2021 neprovedla některá ustanovení své globální politiky integrace ESG. To vedlo k tomu, že klienti a investoři společnosti byli uvedeni v omyl. Podobné problémy na trhu převažují.

Na trhu byla zaznamenána řada případů greenwashingového chování. Mezi nejčastější příklady patří např:

• Banka na svých internetových stránkách zpřístupnila svým klientům „kalkulačku dopadu“, která slouží k výpočtu ekologické stopy jejich investic. Instituce sama však tyto přesné údaje neměla a ignorovala potenciální negativní dopady společností v portfoliu (tzv. hřích vágnosti nebo hřích absence důkazů).
• Závazky bank k nulovému čistému emisnímu zatížení jsou formulovány neurčitě nebo pouze aspiračně, jako například „uhlíkově neutrální do roku 2050“ (hřích vágnosti). Nedostatek informací o těchto fondech a/nebo jejich výrobci (hřích absence důkazů).
• Retailový finanční produkt byl navržen s cílem podpořit nákup domácích spotřebičů s vynikajícím hodnocením energetické účinnosti.Minimální požadavek na energetický štítek byl však nedostatečný (B místo A+++) (hřích irelevantnosti).
• Plány prevence škod na životním prostředí předložené bankami vykazovaly řadu nedostatků, včetně nedostatečné transparentnosti a nedostatečné prezentace finančních a investičních údajů (např. nedostatek informací o emisích rozsahu 3).Tyto nedostatky lze popsat buď jako „hřích vágnosti“, nebo jako „hřích bez důkazu“.

Jak je uvedeno ve zprávě EBA o greenwashingu z roku 2024, tři nejčastější témata, která jsou předmětem obvinění z greenwashingu ve finančním sektoru EU, včetně bank EU, jsou: závazky v oblasti změny klimatu, dopad na krajinu a biologickou rozmanitost a dopad na místní komunity.

V celosvětovém měřítku roste trend zavádějící komunikace (viz obr. 3) Je pozoruhodné, že zatímco v Severní Americe počet zavádějících sdělení po roce 2022 postupně klesá, v Evropě zaznamenává výrazný nárůst. Důvody tohoto vývoje v Evropě mohou být podle autorovy hypotézy dvojí. Zaprvé lze předpokládat, že evropské normy se po roce 2022 zpřísnily. V důsledku toho tvrzením, která byla dříve považována za přijatelná, nyní hrozí, že budou klasifikována jako greenwashing. Za druhé lze předpokládat, že intenzita kontroly ze strany vnitrostátních orgánů není dostatečně přísná, resp. že sankce nejsou dostatečně odrazující. Z přehledu zpráv Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy (ESMA) o pokroku v oblasti greenwashingu vyplývá, že tento jev lze přičíst třem hlavním kategoriím příčin: tržním, regulačním a informačním důvodům. Tržní příčiny greenwashingu spočívají v rychlém vývoji trhů a s ním spojených konkurenčních pobídkách. Dále je fenomén greenwashingu ovlivněn regulačními faktory, včetně rychlého vývoje předpisů a existence jejich rozdílných výkladů. Kromě toho k tomuto jevu přispívají faktory založené na informacích, včetně nedostatku odborných znalostí a dovedností v oblasti ESG, nesouladu mezi očekáváním investorů a tržními postupy a nedostatku spolehlivých údajů.

Současná výzva dohledu nad vnitrostátními trhy skončí 21. prosince 2024, od tohoto data bude platit nařízení EU o standardu pro zelené dluhopisy. Tento evropský dobrovolný „zlatý standard“ pro zelené, sociální a udržitelné dluhopisy (GSS) vyžaduje od emitentů důsledné sladění s evropským nařízením o taxonomii. Nicméně analýza provedená společností MainStreet Partners ukazuje, že pouze 23 % současných zelených a udržitelných dluhopisů bude splňovat kritéria EU GBS. V důsledku toho se teprve ukáže, kolik emitentů bude tento standard v budoucnu dodržovat. 

 

Shrnutí případu

O co tedy v tomto případu jde: dle zveřejněného textu žaloby se v roce 2021 několik francouzských, amerických a brazilských nevládních organizací, jež zastupují původní obyvatele Brazílie, obrátilo k francouzskému soudu v Saint-Etienne ohledně obchodních aktivit francouzského maloobchodního řetězce, konktrétně aktivit této skupiny v odvětví chovu skotu v Brazílii a Kolumbii uskutečňovaných prostřednictvím dceřiných společností založených v těchto zemích (dále jen “skupina”). Aktivity jihoamerických dceřiných společností, jež představují téměř polovinu (47 %) celosvětových tržeb skupiny, jsou údajně spojeny s odlesňováním a zábory půdy v tomto regionu. Dle šetření jedné z neziskových organizací dodavatelé dceřiných společností, včetně nepřímých obchodních partnerů, pravidelně nakupují maso z jatek zapojených do nezákonného odlesňování a praktik zabírání půdy v Brazílii a Kolumbii. Troje jatka měla odebírat dobytek od 592 dodavatelů, kteří se v letech 2008 až 2020 měli podílet na odlesnění nejméně 50 000 hektarů Amazonie. Nezisková organizace zjistila, že 52 výrobků prodávaných dceřinými společnostmi skupiny v těchto zemích bylo údajně spojeno s takovými farmami.

Navzdory tomu, že si skupina stanovila enviromentální strategii a přijala závazek předcházet odlesňování a dodržovat příslušné brazilské právní předpisy, žaloba tvrdí, že skupina je zodpovědná za zhoršování životního prostředí, porušování lidských práv a ohrožení zdraví a bezpečnosti lidí ve zmíněných regionech. Konkrétní tvrzená porušení zahrnují ztrátu biologické rozmanitosti, vyčerpávání uhlíkového rozpočtu, zábory půdy a neoprávněné využívání půdy domorodých obyvatel, porušování práv původních obyvatel a případy otroctví a nucené práce.

Odpovědnost mateřské společnosti

V souladu s požadavky francouzského zákona o náležité péči zaslali žalobci francouzské mateřské společnosti výzvu, ve které požadují, aby skupina přijala přiměřená a účinná opatření náležité péče k identifikaci rizik a předcházení porušování ochrany životního prostředí a lidských práv v dodavatelském řetězci týkajících se chovu hovězího dobytka v Brazílii a Kolumbii. Opatření by měla zahrnovat mapování rizik a zavedení systému varování za účelem ochrany práv lidí postižených zábory půdy. Žalobci tvrdí, že plány skupiny týkající se náležité péče (plan de vigilance), jejichž zpracování a implementaci vyžaduje francouzský zákon o povinnosti náležité péče, jsou nedostatečné a neobsahují veškeré zákonné požadavky. V důsledku toho žalobci požadují, aby soud nařídil francouzské mateřské společnosti jednak vypracovat a implementovat úplný plán náležité péče a současně nahradit škodu brazilským domorodým obyvatelům způsobenou v důsledku porušení povinnosti náležité péče předběžně vyčíslenou na 3,2 milionu eur (zejména za ztrátu možnosti domorodých obyvatel Amazonie využívat zachovalé životní prostředí) a dále nemajetkovou újmu ve výši 10 000 eur každému ze žalobců. Francouzská společnost žalobu odmítá. Má zato, že vypracovala plán náležité péče plně v souladu s právními požadavky a francouzský zákon zavazuje společnosti pouze k přijetí “přiměřených” opatření. Opatření požadovaná žalobci jsou tak dle žalované společnosti nepřiměřená. Od roku 2016 skupina uplatňuje politiku sociálně-ekologického nákupu hovězího masa, obsahující postupy a kritéria pro schvalování národních dodavatelů hovězího masa pro všechny podniky společnosti, včetně identifikace přímého původu a požadavků na dodržování sociálně-ekologických kritérií. Mateřská společnost nepovažovala za relevantní zahrnout Kolumbii do svého plánu náležité péče s odkazem na to, že dosud existují pouze omezené informace zmiňující chov dobytka jako příčinu odlesňování v Kolumbii.

Závěr

Jádro sporu spočívá v určení, zda mateřská společnost porušila francouzský zákon o povinnosti náležité péče tím, že se prodejem výrobků podílela na odlesňování způsobeném chovem dobytka v chráněných oblastech dvou jihoamerických států na pozemcích původních obyvatel. Respektive, zda řádně kontrolovala původ prodávaného hovězího masa ve svém dodavatelském řetězci, tak, aby předcházela škodám na životním prostředí a porušování lidských práv. Zatím není možné posoudit vývoj sporu a případné procesní překážky, kterým budou žalobci ve francouzském soudním řízení čelit. Tento případ však již nyní ukazuje, jak zásadní mohou být pravidla o povinnosti náležité péče podniků v kontextu jejich dodavatelských řetězců, kde může docházet k systematickému porušování lidských práv a poškozování životního prostředí, včetně nepříznivých klimatických dopadů. Žalobci si vyhodnotili, že Francie může být příznivou jurisdikcí pro uplatnění nároků vzhledem k existenci bezprecedentního zákona o povinnosti náležité péče. Kromě francouzského zákona se žalobci rovněž opírají o pojem náležité péče v kontextu mezinárodního práva veřejného a dovozují, že společnosti mají povinnost předcházet známým rizikům, jakož i povinnost náležité péče vůči rizikům nejistým. Preventivní opatření musí odpovídat závažnosti a rozsahu rizika vzniku škody na základě nejlepších dostupných vědeckých poznatků. Navíc se jedná o první případ, kdy maloobchodní řetězec čelí žalobě kvůli odlesňování a porušování lidských práv podle francouzského zákona o náležité péči z roku 2017, a může osvětlit chápání dosahu dodavatelského řetězce s ohledem na “nepřímé nesmluvní subdodavatele” dceřiných společností. Žaloba napadá nedostatečnost opatření skupiny právě i v tom, že nebyla posouzena situace nepřímých zemědělských podniků v dodavatelském řetězci. Definice řetězce činností a dosah povinností společnosti ve vztahu k nepříznivým dopadům na lidská práva a životní prostředí způsobeným obchodními přímými a nepřímými partnery patřily mezi hlavní třecí plochy mezi unijními institucemi a jednotlivými členskými státy při schvalování konečného textu evropské směrnice 2024/1760 o náležité péči podniků v oblasti udržitelnosti. Případ odráží rostoucí právní, finanční a reputační rizika, jimž podnikatelé čelí v důsledku svých činností přispívajících ke škodám na životním prostředí a změně klimatu. Soudní průběh budeme dále sledovat.

Statistiky uvádějí, že podmínky lidskoprávních aktivistů se obecně celosvětově zhoršují a nejohroženější skupinou jsou právě environmentální aktivisté. V nejzazších případech dochází k vraždám, ještě mnohem častěji jsou proti aktivistům využívány různé zastrašující metody – fyzické napadení, hrozba smrtí, žaloby, apod. Důvodem je narůstající poptávka po těžbě a využívání přírodních zdrojů, nedostatek politické moci a právního uznání skupin, které jsou touto poptávkou nejvíce zasaženy, a slabé či zkorumpované právní instituce, které vytvářejí kulturu beztrestnosti.

Mezi odborníky se vedou diskuze o dopadu klimatického aktivismu i o etické stránce těchto akcí. Panuje shoda na tom, že nepřípustný je útok na zdraví či život fyzických osob. Rovněž jako vhodnější forma aktivismu jsou chápány akce přímo související se změnou klimatu, tj. aktivity přímo snižující množství vypuštěných emisí skleníkových plynů. Limitem jsou však omezené možnosti v této oblasti. Konkrétně protestní akce v muzeích se začaly objevovat v roce 2022 v Evropě – zejména Spojeném království, Německu a Itálii – a zvedly vlnu mediálního zájmu a veřejného odsouzení.

Přitom nenásilný environmentální aktivismus je zaručen v rámci ochrany základních práv a svobod – např. svobody projevu, shromažďování a sdružování, či přímo v rámci Deklarace OSN o obráncích lidských práv nebo v rámci právně závazné Aarhuské úmluvy (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí), jejíž článek 3 ukládá smluvním státům povinnost chránit environmentální obránce před finančním postihem, pokutováním, pronásledováním či obtěžováním. Na zhoršující se situaci v Evropě poukazují nejen nedávná odsouzení klimatických aktivistů, ale i Zvláštní zpravodaj pro environmentální obránce, jehož úřad byl zřízen v roce 2021 právě v návaznosti na zhoršující se situaci – tehdy zejména v Bělorusku. Zvláštní zpravodaj Michel Forst ve své zprávě z února 2024 upozorňuje na jednotlivé aspekty zhoršující se situace:

1. Negativní mediální a politický diskurz – environmentální obránci jsou zobrazováni v negativním světle - informování o společném zájmu ochrany klimatu a životního prostředí se vytrácí, namísto toho jsou aktivisté přirovnáváni k „diktátorům“, „teroristům“ a označováni za „hrozbu pro demokracii“. Taková rétorika pomáhá ospravedlnit represivní zásady určené k potírání organizovaného zločinu a terorismu proti těmto projevům demokracie a odradit aktivisty již v zárodku z obavy z nařčení z kriminálních aktivit. Kromě toho je i snaha aktivisty zdiskreditovat – například o mladých aktivistech je paternalisticky referováno jako o nevzdělaných žácích a snílcích.
2. Zpřísňování zákonů – v mnoha státech došlo k zavedení nových trestných činů či přestupků, zpřísnění trestních sazeb či zákazům určitých forem protestu přímo zákonem. Například v Itálii byl změněn zákon tak, aby bylo možné udělit trest odnětí svobody i za znečištění rámu obrazu omyvatelnou barvou. Ve Spojeném království Zákon o veřejném pořádku z roku 2023 zavedl nové trestné činy „přivazování se“. Právě tento zákon byl také využit k potrestání výše zmíněné klimatické aktivistky za pomalý pochod – zásah do klíčové národní infrastruktury. Legislativa je samozřejmě zpřísňována i v jiných státech – např. v USA, kde již v roce 2006 došlo k přijetí tzv. Animal Enterprise Terrorism Act (AETA), který omezil činnost aktivistů za práva zvířat, a který současné snahy o omezení klimatických aktivistů inspiruje.
3. Přístup policie a státního zastupitelství – Zvláštní zpravodaj uvádí jako další aspekt problému nahlášené případy policejní brutality včetně ponižování či zastrašování, zneužívání policejních pravomocí během protestů, odepření přístupu novinářům na akce, apod. Trendem je také zvýšený počet trestních stíhání včetně obvinění pro založení zločinecké organizace. Některé případy jsou až absurdní: např. ve Francii byli aktivisté, kteří vyšplhali a zablokovali vchod do ministerstva pro ekologickou transformaci rozvinutím transparentu s nápisem "Ministerstvo ekologické zrady", stíháni za "nošení zbraní", protože měli jako součást horolezecké bezpečnostní výbavy nože s karabinami.
4. Přístup soudů – kromě nedostatečně odůvodněných případů vzetí do vazby jsou problémem přísné a nepřiměřené tresty (vysoké pokuty, apod.). Odborníci přitom poukazují na nutnost liberálního výkladu obhajoby krajní nouzí, využití testu proporcionality a překonání striktního formalismu tak, aby byl umožněn klimatický aktivismus, který pomáhá rozvíjet debatu o důležitých otázkách a minimálně narušuje běžný chod společnosti. Příklady takových rozhodnutí již máme, stačí se jimi inspirovat (např. rozhodnutí v případu „Take Down Macron“ nebo „Credit Suisse Protesters“).

Zvláštní zpravodaj Michel Forst považuje zhoršující se situaci za vážné riziko pro lidská práva a demokracii a závěrem vyzývá nejen k zajištění ochrany environmentálních aktivistů a jejich práv, ale primárně k samotnému řešení příčin změny klimatu, úbytku biodiverzity a znečištění životního prostředí, včetně zajištění přístupu k informacím, účasti veřejnosti a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí. K zajištění toho nutně patří i dostatečná finanční podpora orgánům, které se těmto záležitostem věnují, jako jsou právě orgány Aarhuské úmluvy. Na setkání pracovní skupiny stran Aarhuské úmluvy letos v červenci totiž zazněly vážné obavy ohledně nedostatečného financování, které má dopad na práci nejen Zvláštního zpravodaje pro environmentální obránce, ale i Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy. Tyto orgány se potýkají se značným pracovním zatížením a nedostatečná výše příspěvků potenciálně ohrožuje ochranu environmentálních práv v členských státech Aarhuské úmluvy.

 

Základní situace a východiska

Studie Evropského úřadu pro životní prostředí (EEB) ukazuje, že střešní fotovoltaika, která má velkou politickou podporu, není dostačující pro splnění klimatických cílů. Zásadní bude využití solární a větrné energie na půdě. Studie k tomu dodává, že v EU je dostatek vhodné půdy (byť některé státy v tomto ohledu budou muset dovážet energii od svých sousedů), aniž by byla ohrožena produkce potravin nebo příroda (vylučuje chráněné oblasti přírody a vysoce hodnotné zemědělské oblasti; počítá také s dvojím využitím půdy v režimu agrovoltaiky), a zároveň, že pro dekarbonizaci EU do roku 2040 je zapotřebí pouze polovina takové vhodné půdy. Z hlediska využití půdy a jiného prostoru studie vychází z toho, že z 81 % bude využita půda ve venkovských oblastech, a to přednostně znehodnocená, zerodovaná, tedy dále zemědělsky nevyužitelná půda. Z plochy měst, popř. suburbánních oblastí bude využito zbývajících 19 % (na velká města připadá 2,5 %, na ostatní města a suburbánní oblasti 16,5 % ploch pro OZE). Podle serveru Euractiv však studie některé otázky neřeší dostatečně, např. v otázce využití biomasy a biopaliv ve vztahu k půdě, která se dnes využívá k produkci „průmyslových plodin“; limitem může být také (obtížně započitatelný) odpor místních obyvatel a nutnost  komplexního a integrovaného přístupu, který se musí promítnout do konkrétních postupů.

V českých podmínkách lze poukázat na studii zpracovanou v květnu 2023 pro Svaz moderní energetiky (Deloitte: Rozvoj obnovitelných zdrojů v Česku do roku 2030 – přínosy a příležitosti), která považuje výstavbu velkých fotovoltaických parků a větrných elektráren (spojených se záborem půdy) za nezbytnou. Pro tyto účely jsou žádoucí jasná, srozumitelná a transparentní pravidla pro využití zemědělského půdního fondu, ochranu biodiverzity, tedy pro předcházení či řešení konfliktů různých veřejných zájmů. Rozvoj OZE v ČR podrobněji řešila také studie Frank Bold (Rozvoj obnovitelné energie v Česku do roku 2030 pro posílení bezpečnosti a plnění klimatických cílů EU) z března 2023, která upozornila na právní i praktické limity v této oblasti a navrhla určitá řešení (včetně urychlování procesů a vymezování vhodných oblastí).

Návrh zákona o urychlení využívání obnovitelných zdrojů energie (ZOZE) přímo reaguje na novelizaci směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/2001 ze dne 11. prosince 2018 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (REDIII). Směrnice REDIII vychází z toho, že v zájmu urychlení tempa zavádění projektů OZE je nutné přijmout pravidla, která by zjednodušila a zkrátila procesy udělování povolení, přičemž se zároveň zohlední společenská přijatelnost zavádění OZE. Požaduje mapování území vhodných pro OZE v rámci členských států a také nastavení zrychlených povolovacích postupů v předem vymezených „akceleračních oblastech“. Právě na základě předchozího mapování a analýzy by měla být vytipována taková území, kde nebudou konflikty s jinými veřejnými zájmy (zejm. se zájmy ochrany přírody). V těchto oblastech pak budou moci být uplatněny zjednodušené povolovací postupy, které budou vycházet z toho, že maximum kolizních otázek bylo vyřešeno v předchozích (územně-plánovacích) fázích.

Návrh ZOZE v podstatě reaguje také na aktualizované návrhy klíčových strategických dokumentů: Vnitrostátní plán České republiky v oblasti energetiky a klimatu, Státní energetická koncepce České republiky, Politika ochrany klimatu v ČR. Všechny uvedené dokumenty počítají s odklonem od uhlí a současně s podporou OZE. Vláda, která měla aktualizace dokumentů v polovině července 2024 již konečným způsobem schválit, zatím projednání odložila na neurčito, což může ovlivňovat připravenost průmyslu, domácností či měst na potřebná řešení. Kromě toho se ohledně strategií ozývá několik kritických ohlasů, např. ze strany Hospodářské komory, která je přesvědčena, že vstupy do modelovaných scénářů nejsou zcela transparentní a tím konečné výstupy a předpoklady nemusí být plně relevantní. Další kritiku přinesl Policy paper Zelená transformace: Proč Česko nemá plán?, jehož autorem je Martin Abel (AMO), v němž se poukazuje na nedostatky v oblasti řízení a dohledu nad klimatickou politikou, v ekonomických předpokladech a v oblasti spravedlivé transformace. Uvedené kritiky nebo podněty se mohou nepřímo dotýkat také právě využití OZE a jejich podpory na úrovni obcí nebo akceptace záměrů ze strany širší veřejnosti (která je zásadní s ohledem na potřebu umístit v území velkoplošné záměry).

Jak tedy na podporu OZE v území podle navrhovaného zákona?

ZOZE primárně vychází z procesu územního plánování (ostatně, REDIII podporuje, aby členské státy využily stávající dokumenty územního plánování). ZOZE počítá v prvé řadě s mapováním území – vymezením tzv. nezbytných oblastí, a to v politice územního rozvoje [vymezení bude formou určení specifických oblastí; podle REDIII členské státy vymezením těchto oblastí naplňují své vnitrostátní příspěvky k revidovanému cíli pro energii z obnovitelných zdrojů a mají podpořit dosažení cíle klimatické neutrality v souladu s „evropským klimatickým zákonem“ – nařízením (EU) 2021/1119]. Dále se počítá s vymezením oblastí pro urychlení povolování záměrů OZE, a to ve třech úrovních územně plánovací dokumentace (ÚPD) – územní rozvojový plán, zásady územního rozvoje, územní plán.

Podle REDIII platí řada pravidel, která dále ZOZE implementuje, např.:

• Jednak je nutné zohlednit regionální specifika, dostupnost příslušné energetické infrastruktury, skladování a dalších nástrojů flexibility s ohledem na kapacitu potřebnou pro pokrytí rostoucího množství energie z obnovitelných zdrojů, a také citlivost na životní prostředí v souladu se směrnicí EIA.
• Oblasti vhodné pro rozvoj OZE musí rozlišovat mezi technologiemi, tj. oblasti se vymezují pro konkrétní zdroje (jeden nebo více typů).
• Při vymezování oblastí pro urychlení využívání obnovitelných zdrojů energie by se členské státy měly vyhnout chráněným oblastem a měly by zvážit plány obnovy a vhodná zmírňující opatření.
• Podporuje se vícenásobné využití prostoru pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů a jiné využití půdy nebo vnitrozemských vod, resp. moře.
• Vymezení oblastí pro urychlení zavádění OZE by nemělo bránit instalaci projektů obnovitelných zdrojů energie ve všech oblastech, které jsou pro tento účel k dispozici.
• Členské státy mohou zohlednit zvláštní okolnosti související s ochranou kulturního nebo historického dědictví, zájmy národní obrany nebo bezpečnostními důvody.

Podle ZOZE se oblasti pro urychlení využívání OZE vymezí jako plochy nebo koridory; oblast bude předem určena pro konkrétní druh OZE. Mezi kritéria pro vymezení těchto oblastí podle ZOZE patří:

• Nesmí jít o oblasti / území, která stanoví vláda nařízením (vláda určí území, ve kterých se z důvodu ochrany jiných veřejných zájmů nesmí nacházet oblasti pro urychlení využívání OZE).
• Oblasti se vymezují tak, aby záměry OZE neměly s ohledem na charakter oblasti a druh těchto záměrů předpokládaný významný dopad na životní prostředí.
• Upřednostňují se umělé a zastavěné plochy, jako jsou střechy a fasády budov, dopravní infrastruktura a její blízké okolí, parkoviště, zemědělské podniky, skládky, průmyslové areály, doly, umělé vodní útvary, městské čistírny odpadních vod, nehodnocená půda, kterou nelze využívat pro zemědělství.
• Dále platí, že hranice oblasti pro urychlení využívání OZE vymezená v nadřazené ÚPD může být následně zpřesněna, tj. zmenšena v navazující ÚPD (např. z důvodů neslučitelnosti s jinými potřebami v daném místě), podmínkou je souhlasné stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování.

V uvedených (akceleračních) oblastech budou záměry pro využití energie z OZE povolovány ve zvláštním (zjednodušeném) procesním režimu. Každá oblast (plocha nebo koridor) bude provázena územním opatřením, které se zpravidla pořídí současně s ÚPD a vymezením oblasti, případně samostatně (pokud bylo zrušeno územní opatření v přezkumném řízení nebo soudem, ale nebyla zrušena vymezená oblast; případně na základě přechodných ustanovení podle dřívější ÚPD). Územní opatření bude schvalovat orgán, který vydal příslušnou ÚPD, tj. typicky zastupitelstvo obce nebo kraje. Mezi územními opatřeními se uplatní hierarchie jako v rámci ÚPD.

Územní opatření bude přijímáno formou opatření obecné povahy a bude obsahovat vždy konkrétní druh OZE, pro který se oblast pro urychlení OZE vymezuje (převzatý z příslušné ÚPD), dále podmínky a zmírňující opatření pro realizaci nebo povolení OZE a podmínky pro povolování výjimek z územního opatření. K rozhodování o výjimce bude příslušný schvalující orgán, který vydal územní opatření; proti rozhodnutí o žádosti o výjimku se nepřipouští odvolání nebo rozklad.

Ve stanovené oblasti pro urychlení využívání OZE pak platí, že stavební úřad rozhodne o žádosti o povolení záměru OZE v do 60 dnů ode dne zahájení řízení (musí se jednat o druh OZE, pro který je oblast určena); lhůta je podle důvodové zprávy zvolena s ohledem na to, že řada veřejných zájmů bude ochráněna již v průběhu vymezení oblasti a samotný povolovací proces se tak omezí na technické povolení záměru. Pokud jde o fotovoltaické zařízení, které vzdáleno více než 100 m od chráněného venkovního prostoru nebo od chráněného venkovního prostoru staveb, nevyžaduje se v řízení podle stavebního zákona posouzení akustické situace.

V rámci povolovacího řízení bude posouzení vlivů na životní prostředí (EIA) zohledněno tak, že pokud by záměr za normálních okolností podléhal EIA, bude třeba posoudit, zda jsou naplněny podmínky pro uplatnění výjimky z EIA (musí být zapracována pravidla a zmírňující opatření stanovená při vymezení oblasti pro urychlení využívání OZE, nesmí jít o mezistátní EIA, nesmí být dána pravděpodobnost, že záměr vyvolá významné nepředvídané nepříznivé vlivy na životní prostředí).

U záměrů OZE mimo oblasti pro urychlení využívání OZE bude třeba podle reflektovat požadavek na podmínky a zmírňující opatření vyplývající z posouzení vlivů záměru na životní prostředí, nebo, z hodnocení podle § 67 zákona o ochraně přírody a krajiny. Výsledkem posouzení musí být v zásadě to, že nebude docházet k vyrušování, zraňování nebo úhynu volně žijících ptáků a zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin nebo k ničení jejich biotopů v míře, která by mohla vést k významnému poškození nebo zničení místních populací ptáků a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů (což má návaznost na potřebu výjimek podle zákona o ochraně přírody, resp. na podmínky povolení záměru).

Při povolení záměru OZE mimo oblasti pro urychlení OZE a v nezastavěném území se vyžaduje uzavření plánovací smlouvy mezi stavebníkem a obcí nebo městskou částí hlavního města Prahy.

Jedná-li se o fotovoltaiku s celkovým instalovaným výkonem 100 kW nebo nižším, stavební úřad musí rozhodnout o žádosti o povolení záměru do 30 dnů; tuto lhůtu nelze prodloužit. Pro rozhodování o žalobách proti rozhodnutí o povolení záměru OZE je stanovena lhůta 90 dnů (platí také pro řízení o opravných prostředcích proti rozhodnutí soudu o žalobě).

Na ZOZE navazují změny souvisejících předpisů. Např. na úseku energetického zákona se podle stávajícího znění uskutečňuje výroba elektřiny ve výrobně elektřiny z obnovitelných zdrojů energie o celkovém instalovaném elektrickém výkonu 1 MW a více ve veřejném zájmu, tato hodnota se má snížit na 100 kW a více, což má význam ve vztahu k vymezení veřejné dopravní a technické infrastruktury ve stavebním zákoně a k jejímu umísťování v nezastavěném území. Ve stavebním zákoně má být doplněno, že vyloučit umisťování záměrů OZE do nezastavěného území v ÚPD lze pouze z důvodu jiného veřejného zájmu, který bude výslovně uveden.

Vymezení území jako první krok

Mapování území ČR a vymezení oblastí pro urychlení OZE je důležitým krokem k podpoře OZE. V rámci předpokládaných územně plánovacích procesů je třeba vzít v úvahu ochranu různých veřejných zájmů, klíčová bude role dotčených orgánů hájících tyto veřejné zájmy. Realizace OZE by měl být vyloučena na nejkvalitnější půdě, měla by respektovat určitou vzdálenost od obytné výstavby, přednostně využívat již zatížené plochy (brownfieldy apod.), využít např. pásy podél liniových staveb.

Důležitou součástí plánovacích procesů by mělo být zajištění aktivní účasti veřejnosti. V konečném důsledku bude třeba velkoplošné záměry OZE umístit na pozemcích konkrétních osob, tj. je zde žádoucí celospolečenská akceptace zvoleného řešení, a také včasná kontrola přijatých řešení (formou soudního přezkumu nebo v přezkumném řízení).

Výše zmíněná studie Deloitte zmiňuje jako jednu zásadní překážku realizace OZE limity stanovené v ÚPD na úrovni krajů a obcí, která bývá restriktivní a apriori zamítavá proti umísťování OZE v daném území. To by mělo vyřešit zapracování požadavků na OZE do ÚPD, kde je však důležitá komunikace se samosprávami (v rámci přípravy nadřazených ÚPD), občany i investory (a opět zohlednění veřejných zájmů).

Bez ohledu na výše uvedené je třeba zdůraznit, že samotné vymezení nezbytných území pro příspěvek ČR ani oblastí pro urychlení OZE (které není časově ohraničeno, takže je otázkou, kdy bude připraveno; umístění OZE ani po tomto vymezení nebude limitováno pouze na vybrané oblasti pro urychlení, takže podpora OZE není nutně vázaná na vybraná území) ani stanovení lhůt pro povolování OZE samo o sobě nezajistí přímo realizaci záměrů OZE; ostatně, o záměrech se jedná i mimo navrhovaný zákon, viz např. zkušenosti Martina Abela (AMO; expertní tým MŽP k OZE) z projednávání větrníků ve Struhařově, kde se ukazuje, jak je důležitá diskuse a zapojení veřejnosti.

Mohou to být právě samosprávy jako zpracovatelé ÚPD, které převezmou iniciativu a pro spravovaná území přijmou již nyní mitigační a adaptační plány, které dále promítnou do ÚPD a dalších závazných opatření. Jejich součástí by měla být také strategie pro OZE, kterou budou dále rozvíjet a její naplnění podporovat, a to podle možností každého jednotlivého území přispět k dosažení celospolečenského cíle. Samosprávy ostatně samy potvrzují, že téma je pro ně důležité, nicméně návrh zákona kritizují, protože jim (jak namítají - bez předchozí diskuse a partnerského dialogu) podle nich přináší spíše komplikace a administrativní zatížení, neřeší financování potřebných procesů a direktivně zasahuje do práva na samosprávu.

 

 

Nedávný úspěch švýcarského klimatického spolku Klimaseniorinnen u Evropského soudu pro lidská práva (ESLP), který reflektoval rizika pro lidské zdraví, jež klimatická změna přináší, tak otevírá debatu, jaké implikace může rozsudek mít právě pro osoby se zdravotním postižením. V tomto případě švýcarský spolek Klimaseniorinnen tvrdil, že Švýcarsko dostatečně nechrání své občanky (v tomto případě seniorky starší 65 let) před zvyšováním globální teploty. Skupina žen namítala, že vlny veder, které jsou přímým důsledkem klimatické krize, bezprostředně ohrožují jejich zdraví, a předložila důkazy o tom, že starší lidé trpí v období extrémních veder více než ostatní a je u nich vyšší pravděpodobnost úmrtí. Členky spolku Klimaseniorinnen hovoří o tzv. „klimatických lockdownech” v době extrémních vln veder, kdy nemohou opouštět své domovy. Sama švýcarská vláda přitom před soudem uznala argument, že klimatická krize ovlivňuje lidské zdraví. Podrobněji se tomuto případu věnovaly Eva Balounová a Hana Müllerová ve svém komentáři z 23. 4. 2024.

Starší lidé ovšem nejsou jediní, na které disproporčně dopadá změna klimatu. Zpráva IPCC z roku 2014 hovoří o tom, že „lidé, kteří jsou vystaveni kulturní, ekonomické, institucionální, politické, sociální nebo jiné marginalizaci, jsou vůči změně klimatu obzvláště zranitelní”. Mezi takové skupiny patří právě i lidé se zdravotním postižením. Za ty jsou podle Mezinárodní úmluvy o právech osob se zdravotním postižením považovány osoby, „mající dlouhodobé fyzické, duševní, mentální nebo smyslové postižení, které v interakci s různými překážkami může bránit jejich plnému a účinnému zapojení do společnosti na rovnoprávném základě s ostatními”.

Zohlednění potřeb osob se zdravotním postižením

Z různorodosti této skupiny a jejích potřeb také vyplývá nezbytnost široké škály opatření umožňujících osobám s postižením plnohodnotně užívat jejich práv. V současné době již klimatické plány zpravidla zohledňují aspekty, které činí některé osoby náchylnějšími vůči změnám klimatu, jako jsou gender, socioekonomické postavení, věk či rasa, ovšem perspektiva osob se zdravotním postižením stále chybí. Problémem pro tyto osoby přitom nemusí být jen větší náchylnost vůči samotným projevům změn klimatu, ale také neinkluzivita systémů varování či krizové infrastruktury jako jsou například evakuační centra. Dalším z problémů spojených s přesunem lidí kvůli projevům změny klimatu mohou být také potíže se sháněním léků, nebo obecně přístupem ke zdravotní péči. V důsledku se pak případná pomoc k potřebným osobám nemusí dostat, nebo se pomoc kvůli její neadekvátnosti samy rozhodnou vůbec nevyhledat a čelit situaci například jen s pomocí svých blízkých.

Při vytváření politik a opatření se zpravidla pracuje s předpokladem zdravých a plně mobilních jednotlivců schopných bez asistence plně využít vytvořenou infrastrukturu. Ovšem tento předpoklad se často rozchází s realitou a specifické potřeby je proto nutné zohlednit již ve fázi navrhování. To navíc vytváří v kontextu reakce na změnu klimatu paradoxní situace, kdy v zájmu ochrany lidských práv před narůstající klimatickou katastrofou může dojít k bezprostřednímu omezování realizace lidských práv osob se zdravotním postižením. Je proto nutné uvažovat nad tím, že i některá široce podporovaná opatření, jako je například rozvoj hromadné dopravy namísto automobilové, se mohou stát pro lidi s postižením překážkou, pokud na ně při plánování takové infrastruktury není brán ohled. Dalším příkladem může být také zákaz plastových brček, který ovlivnil jejich dostupnost pro osoby s postižením, které se bez brčka nedokážou samy napít.

Právní ochrana osob se zdravotním postižením

Osobám se zdravotním postižením poskytuje vedle obecného lidskoprávního rámce ochranu také Úmluva o právech osob se zdravotním postižením. Účelem této úmluvy je „podporovat, chránit a zajišťovat plné a rovné užívání všech lidských práv a základních svobod všemi osobami se zdravotním postižením a podporovat úctu k jejich přirozené důstojnosti.” Jejími hlavními principy jsou pak mimo jiné respektování jejich přirozené důstojnosti a osobní nezávislosti, jejich plné a účinné zapojení a začlenění do společnosti a nediskriminace. Úmluva přitom klade důraz na konzultování osob se zdravotním postižením v případě rozhodování a vytváření politik a legislativy, které se jich týkají.

I přesto hlas lidí se zdravotním postižením v mnoha politických debatách často úplně chybí, což platí i pro debaty o řešení klimatické krize. Pařížská dohoda, aktuálně nejvýznamnější nástroj mezinárodního klimatického práva, zmiňuje postavení osob se zdravotním postižením pouze v preambuli, kde deklaruje, že státy by měly podnikat klimatická opatření s ohledem na, respektem k a v zájmu podpory lidských práv se zvláštním zřetelem na práva některých zranitelných skupin, mezi které řadí i zdravotně postižené osoby. Nicméně i přesto většina států ve svých klimatických plánech problematiku zdravotního postižení ani nezmiňuje.

Kritika často směřuje také vůči (ne)inkluzivitě konferencí stran Rámcové úmluvy o změně klimatu (dále jen „COP”). Značnou kritiku a otázky ohledně inkluzivity a přístupnosti (nejen klimatických) mezinárodních akcí vyvolal incident, kdy izraelská ministryně Karine Elharrarová, která je uživatelkou invalidního vozíku, nemohla vstoupit na summit COP26 v Glasgow kvůli nedostatečným bezbariérovým zařízením. Teprve až na COP27 v Egyptě byli lidé s postižením poprvé oficiálně přizváni k rozhodování. Mezi témata, která tzv. disability advocates (neboli zástupci lidí s postižením) přinesli, patřila zdravotní rizika, která přináší přírodní katastrofy jako jsou vlny veder, povodně, nebo další extrémní projevy počasí. Debatován byl ale také inkluzivní design měst, která jsou rezilientní vůči změně klimatu. Zástupci upozorňovali také na to, že jestliže v případě klimatických katastrof selže infrastruktura, budou lidé s postižením čelit problémům jako je obtížný přístup k lékům, ale i evakuačním centrům. I když na COP 28 lidé s postižením prostor dostali, podle Gordona Ratraye z European Disability Forum nebyla konference dostatečně inkluzivní především z hlediska přístupnosti informací – například tlumočení do znakového jazyka, titulky, informace prezentované nebo poskytované předem ve snadno čitelném nebo jednoduchém jazyce nebyly lidem s postižením vůbec dostupné. Zároveň COP 28 ovšem zhodnotil jako „nejvíce inkluzivní COP, který kdy proběhl”, i když připustil, že laťka byla nastavená velmi nízko. I když na COP28 dostali prostor lidé s postižením i ze států globálního Jihu, například ze zemí Střední Ameriky, nabízí se otázka, jak moc byli zapojeni v samotných technických přípravách této klimatické konference a jestli je organizátoři výrazněji zahrnou do příprav obdobných akcí v budoucnu.

I z důvodu jejich nezapojování do rozhodovacích procesů se osoby se zdravotním postižením začínají domáhat ochrany svých práv ohrožených změnou klimatu i skrze soudní řízení. V roce 2021 byla u ESLP podána jedna z prvních klimatických žalob spojených se zdravotním postižením, Müllner v. Austria, ve které můžeme vidět mnoho paralel s v úvodu uvedeným případem Klimaseniorinnen.

Stěžovatel v tomto případě trpí roztroušenou sklerózou doprovázenou citlivostí vůči vysokým teplotám, v důsledku čehož pociťuje oproti většinové populaci silnější negativní důsledky vln veder způsobených změnou klimatu. Ty se v případě teplot přesahujících 25 °C projevují tělesnou paralýzou a narůstající počet tropických dní tak fakticky zvyšuje jeho závislost na kolečkovém křesle a pomoci druhých. Ve výsledku je tak stěžovatel nucen ke klimatickému lockdownu, což výrazně zasahuje do jeho soukromého a rodinného života, působí na jeho duševní zdraví a může negativně ovlivnit také jeho očekávanou délku života. V regionu, v němž stěžovatel žije, přitom teploty vzrostly již o 2,4 °C oproti předindustriálním hodnotám a počet dní převyšujících kritickou hranici se až zdvojnásobil. Stěžovatel proto tvrdí, že rakouský stát selhává v naplňování mezinárodních klimatických cílů, ke kterým se zavázal, neboť na národní úrovni nepřijal dostatečné klimatické cíle, opatření a opravné prostředky zajišťující omezení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2050. Zároveň údajně stát aktivně přijímá opatření prohlubující klimatickou změnu poskytováním kontraproduktivních podpor a dotací subjektům v energetickém a dopravním sektoru. Stěžovatel pak tvrdí, že tímto rakouský stát zasahuje do jeho práva na respektování soukromého a rodinného života (článek 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod) ve spojení s jeho právem na život (článek 2), ale také právem na spravedlivý proces (článek 6) a právem na účinné opravné prostředky (článek 13).

Tento případ byl spolu s dalšími klimatickými stížnostmi ESLP „odložen” do doby vydání první sady klimatických rozsudků, ke kterému došlo začátkem tohoto dubna. Dá se tedy předpokládat, že by se řízení v této věci mohlo brzy obnovit, a je otázkou, nakolik se dá z úspěchu stížnosti Klimaseniorinnen vyvozovat nějaké závěry pro tento případ vystavěný na podobných základech. V případě švýcarských seniorek dal totiž soud za pravdu spolku, nikoliv jednotlivci, který žaloval stát, který není členem Evropské unie, a to v důsledku porušení čl. 6 a 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. ESLP v rozsudku zdůraznil, že stěžovatelé musí prokázat souvislost mezi svými právy a namítaným porušením úmluvy, a žaloby tedy nemohou být podány pouze ve veřejném zájmu (tzv. actio popularis). Zároveň stanovil podmínky aktivní legitimace pro případy týkající se změny klimatu, a to jak pro jednotlivce, tak pro spolky a jiná sdružení (k tomu podrobněji v komentáři Evy Balounové a Hany Müllerové). ESLP přitom klade na individuální stěžovatele přísnější podmínky, kdy musí prokázat, že 1) je vystaven vysoké míře negativních dopadů klimatické změny, přičemž úroveň a závažnost rizik jsou signifikantní a 2) jeho stát nepřijal žádná nebo ne dostatečná opatření, a je tak třeba naléhavě zajistit ochranu jeho práv. Naopak pro spolky stanovil mírnější podmínky, podobně jako u environmentálních stížností, kdy stačí, že 1) spolek byl založen v souladu s právním řádem daného státu, 2) vyvíjí činnost v oblasti ochrany svých členů před změnou klimatu a 3) prokáže, že zastupuje dostatečný počet osob či dostatečně velké území. Spolek pak nemusí prokazovat, že sami jeho členové splňují podmínky kladené na individuální stěžovatele. Ač si jsou tedy případy věcně velmi blízké, je otázkou, jestli soud shledá, že stěžovatel naplnil přísnější kritéria kladená na něj jako na jednotlivce, a uspěje individuální cestou.

Závěr

Osoby se zdravotním postižením reprezentují podstatnou část společnosti a jejich práva a potřeby by neměly být v rámci reakce na klimatickou změnu opomíjeny. Vytváření všech klimatických opatření by se proto mělo řídit principy univerzálního designu, aby tak pro tyto osoby nejen nevytvářela další překážky, ovšem ideálně i aby skrze zohlednění jejich potřeb aktivně zlepšovala kvalitu jejich života. Přístup usilující o inkluzivitu navrhovaného řešení pro co nejširší škálu uživatelů přitom nemusí být prospěšný pouze pro osoby se zdravotním postižením, ale může usnadnit existenci také například starším osobám, osobám pečujícím o děti, ale i všem ostatním využívajícím veřejnou infrastrukturu a dopravu.

Pro osoby bez zkušenosti života s postižením je přitom bezesporu složité uvědomit si úskalí a specifické potřeby, které postižení přináší. Tyto potřeby jsou navíc těžko zobecnitelné vzhledem k různorodosti jednotlivých fyzických, psychických, mentálních či smyslových specifik. Proto je ovšem klíčové, aby samy osoby, které čelí bariérám ve společnosti každý den a nejlépe ví, co potřebují k jejich překonání, byly zastoupeny při vytváření klimatických opatření. To se přitom vztahuje nejen na věcnou stránku klimatických opatření, ale i organizaci mezinárodních klimatických akcí jako takových.

Osoby se zdravotním postižením mají přitom k dispozici řadu právních nástrojů, jimiž se mohou prominentnějšího místa v debatě o klimatických opatřeních a jejich implementaci domáhat, k čemuž se pravděpodobně v blízké době vyjádří také Evropský soud pro lidská práva.

 

* Studentky Právnické fakultky UK – stážistky CLASS.

 

Než se podíváme na konkrétní cíle, je třeba hned na úvod uvést, že všechny tři dokumenty jsou obsáhlé materiály, jejichž srozumitelnost a uchopitelnost pro širokou veřejnost není bez bližší orientace v problému klimatické změny příliš přívětivá. To platí obzvláště pro VPEK, který má téměř 500 stran a celkově trpí nepřehlednou strukturou. Kromě toho, přestože každá z koncepcí má svůj vlastní záběr řešených otázek a vlastní cesty a nástroje, jak stanovených cílů dosáhnout, současně se materiály v řadě věcí prolínají nebo překrývají. Tyto návaznosti nejsou blíže v textech dokumentů specifikovány.

Dokumenty jsou doprovázeny „manažerským shrnutím“ (u SEK jde o úvodní kapitolu), nicméně v této základní informaci určené pro veřejnost jasné vytyčení základních cílů ČR není vždy zcela dostatečné.

Ke konkrétním cílům

POK stanovuje dvě roviny cílů – cíle krátkodobé a cíl dlouhodobý. V krátkodobém horizontu je cílem České republiky snížit do roku 2030 emise skleníkových plynů alespoň o 55 % ve srovnání s rokem 1990. Tento cíl, který je shodný s cílem EU v této oblasti, má byt naplněn díky rozvoji obnovitelných zdrojů energie (OZE), zvyšování energetické účinnosti a pomocí úplného ukončení těžby a spalování uhlí pro výrobu elektřiny a tepla do roku 2033. Nicméně, dle POK modelový scénář údajně umožňuje snížení emisí v ČR do roku 2030 nikoli o 55 %, ale až o 62 %. Možnost navýšit ambice České republiky nad 55 % však není dále zvažována, což je škoda zejména ve vztahu k dalším iniciativám v ČR, které se klimatickými cíli zabývají. Pokud totiž jde o cíl ČR v oblasti snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030, můžeme poukázat na návrh klimatického zákona, který v roce 2023 připravila Pirátská strana. Ten požaduje snížení v daném období o 65 %.

Mimo to lze zmínit také požadavky klimatické žaloby podané v dubnu 2021. Žalobci v ní původně pracovali s požadavkem snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % (v žalobě usilovali o potvrzení toho, že žalovaní, tj. vybraná ministerstva a vláda, postupovali protiprávně tím, že nepřijali dostatečná opatření směřující k danému cíli). S ohledem na další vývoj soudního procesu však žalobci žalobní návrh upravili. Doplnili jej tak, že východiskem pro stanovení konkrétního závazku ČR v oblasti snižování emisí skleníkových plynů do roku 2030 (tak, aby mohlo dojít k udržení nárůstu globální teploty do 1,5 °C podle Pařížské dohody a podle žalobců tedy i naplnění závazků plynoucích z lidských práv), mají být alternativně (podle různých metod výpočtu na základě tzv. uhlíkového rozpočtu) hodnoty a. 81 % b. 84 % nebo c. 89,76 %. To jsou na první pohled hodnoty mnohem vyšší než strategický cíl ČR ve výši 55 %. Je třeba se ptát, zda jsou vyšší cíle dosažitelné, a tedy reálné a zda by ambice ČR neměly být vyšší, a to např. v rovině stanovení nižšího pevného cíle se současným závazkem vyvinout úsilí dosáhnout v daném období cíle vyššího.

Dalším krátkodobým cílem je cíl pro období do roku 2040. V tomto období se má strategie pro Česko do velké míry odvíjet od strategie EU. Dnes již ale víme, že Evropská komise v únoru navrhla cíl snížení emisí pro období do roku 2040 o 90 % oproti roku 1990. Tento návrh logicky nemohl být v národních strategiích ještě zohledněn (a neprošel ani celým legislativním procesem na úrovni EU), nicméně je to jasný signál, že bude nutné klimatická opatření dále intenzivně rozvíjet. Současně je třeba upozornit na některé iniciativy a diskuse, které zpochybňují splnitelnost cílů při současném zachování konkurenceschopnosti nebo vyjadřují obavu ze spoléhání se na dosud nevyzkoušené a drahé technologie jako je zachytávání uhlíku. Ozývají se také silné protesty zemědělců namířené celkově proti opatřením vyplývajícím z Green Dealu či obecně environmentální politiky EU, což může mít vliv na další legislativní vývoj na úrovni EU.

Jak už bylo výše naznačeno, dlouhodobým cílem POK je dosažení cíle klimatické neutrality ČR do roku 2050. (Podle MŽP použitý modelový scénář dosahuje na snížení emisí o přibližně 95 % oproti roku 1990 a zbývající emise bude potřeba vykompenzovat zvýšeným ukládáním uhlíku v půdě a lesích nebo jejich zachytáváním v průmyslu a energetice.) Klimatickou neutralitou se zde rozumí dosažení rovnováhy mezi zbývajícími emisemi skleníkových plynů a přirozeným a průmyslovým pohlcováním a ukládáním oxidu uhličitého. Dosažení tohoto cíle má být spojeno se současným zajištěním příznivého sociálně-ekonomického rozvoje. Uvedený cíl je třeba chápat jako závazek ČR zajistit souběžně s klimatickými cíli příznivý sociálně-ekonomický rozvoj. Pokud jde o sociálně-ekonomické rozvoj, bylo by možné zvažovat také určité změny v lidském chování. Dekarbonizační scénář (na který POK odkazuje) však zásadní behaviorální změny (např. změnu postoje vůči vlastnictví automobilu a dopravě, stravovací návyky, snížení teploty vytápění apod.) nepředpokládá. Na druhé straně je podle POK např. v sektoru zemědělství „hlubší dekarbonizace“ závislá na změně stravovacích návyků (snížení spotřeby masa a živočišných výrobků). Také se uvádí, že modelace obecně předpokládá „racionalitu všech aktérů v ekonomice od průmyslu, po domácnosti, tj. přípravu investic na základě ekonomického vyhodnocení jejich výhodnosti“. Proto je možná škoda, že v POK (a dalších dokumentech) chybí konkrétnější zmapování postavení člověka/jednotlivce v systému klimatických opatření, které by mohlo přispět k lepšímu porozumění potřebných změn.

Jaké je směřování k cílům?

Vzhledem k tomu, že POK je primárně mitigační strategií, zabývá se zejména opatřeními ke snížení emisí a nahrazení fosilních zdrojů. Zásadní opatření se tak mají týkat ukončení uhlí, navýšení obnovitelných zdrojů energie (OZE) a jaderné energetiky. Vedle toho se sledované koncepce věnují sektoru budov, zvýšení energetické účinnosti, využití biometanu a vodíku, zachytávání a ukládání uhlíku a řadě dalších opatření, pro účely tohoto příspěvku však vybíráme jen první tři uvedené oblasti.

Ukončení využívání uhlí je nedílnou součástí, resp. podmínkou transformačního procesu. Strategické dokumenty s tím již výslovně počítají. VPEK počítá se snížením podílu fosilních paliv na spotřebě primární energie na 50 % do roku 2030 a 0 % do roku 2050 a požaduje zcela utlumit využití uhlí pro výrobu elektřiny a tepla do roku 2033. Stejně tak POK odkazuje na modelový scénář, který předpokládá úplné ukončení těžby a spalování uhlí pro výrobu elektřiny a tepla ve stejném roce.

Na úseku OZE se počítá se zásadním navýšením kapacity solárních a větrných elektráren. Podpora OZE je tak součástí všech tří strategií.

Všechny tři koncepce zohledňují nové požadavky EU na mapování území pro umístění OZE a věnují se také urychlení povolovacích režimů pro OZE. To je na jedné straně vítaný přístup. Na druhé straně je jeden cíl promítnutý do několika úkolů v několika koncepcích. Jedním provedeným opatřením lze následně vykázat splnění několika úkolů v různých koncepcích, což může být zkreslující pro jejich následné hodnocení. K úvaze je tedy užší provázanost řešených koncepcí či společný přehled (plnění) úkolů.

Podle sledovaných koncepcí panuje shoda na tom, že zásadním zájmem ČR je udržet a zvýšit využití jaderné energetiky. Jaderná energetika má hrát primárně roli při výrobě elektřiny, ale potenciálně také například ve výrobě tepla, nebo vodíku. Nové předpokládané kapacity pro jaderné zdroje zahrnují nový reaktor v jaderné elektrárně Dukovany – uvedení do provozu v roce 2036, dva nové reaktory v jaderné elektrárně Temelín – uvedení do provozu v roce 2039 a 2041 a malý modulární reaktor – uvedení do provozu v roce 2035.

Jádro jako nízkouhlíkovou technologii prosazuje česká vláda již dlouhodobě, a to i na evropské úrovni. Pro veřejnost však stále není jisté, jak bude proces výstavby nových reaktorů financován a zda jsou výše uvedené termíny reálné. K tomu se ostatně kriticky vyjadřovalo např. Hnutí Duha ve fázi veřejného připomínkování VPEK na podzim roku 2023 (současně také zdůraznilo potřebu vyšších ambicí a otevřenosti, pokud jde o OZE). SEK nicméně konstatuje, že jaderná energetika je veřejně akceptována, aniž by však odkazovala na relevantní výzkum veřejného mínění či jiný zdroj potvrzující tento postoj (chybí také úvaha, zda tento závěr platí k jádru obecně nebo konkrétně k jeho využití pro řešení dekarbonizace). Pokud je celý dekarbonizační scénář postaven na předpokladu uvedení nových jaderných reaktorů do provozu ve výše naznačeném časovém rámci, je možné se domnívat, že scénář může být chybný (příliš optimistický), jelikož nepracuje s riziky spočívajícími v jeho nedodržení. Otázkou pro odborné studie je také to, zda jaderná energetika má v podmínkách ČR nějaké alternativy.

Cíle a klimatický zákon

Za zmínku stojí to, že sledované strategie zmiňují záměr „legislativního uchopení ochrany klimatu“. Tímto se v podstatě do určité míry vrací k úkolu z programového prohlášení vlády z roku 2014, podle něhož měl být připraven návrh zákona o snižování závislosti České republiky na fosilních palivech (za podmínky, že tím neutrpí konkurenceschopnost České republiky), přičemž tento úkol byl promítnutý i do POK ve znění schváleném v roce 2017.

Aktuálně návrh SEK požaduje specificky legislativní ukotvení termínu odchodu od uhlí a termínu dosažení klimatické neutrality. Předpokládá se splnění tohoto úkolu do poloviny roku 2025.

POK, aniž by dále pracovala s úkolem přijmout zvláštní zákon, šířeji poukazuje na to, že EU na jedné straně stanoví závazné cíle pro členské státy, ale zároveň platí, že členské státy mohou v národní legislativě samy reflektovat vlastní vyšší ambice. Pro tento účel se nabízí možnost přijetí rámcového klimatického zákona. To by v ČR pomohlo ukotvit směřování státu a zajistit stabilitu prostředí pro všechny dotčené subjekty. Je tedy žádoucí úkol spočívající v přijetí klimatického zákona („legislativního zakotvení ochrany klimatu“) zakotvit jako průřezový napříč dotčenými koncepcemi a dále jej rozvíjet ve spolupráci všech dotčených resortů. V tomto směru lze navázat na výše zmíněnou iniciativu – návrh klimatického zákona Pirátské strany a dále vést diskusi o jeho náplni, a to včetně maximalizace ambicí ČR v oblasti klimatu. Hnacím motorem může být to, že řada evropských zemí již rámcový klimatický zákon jako národní právní úpravu, která zastřešuje ochranu klimatu a stanoví závazné a vymahatelné cíle, přijala. Příkladem ambiciózních úprav může být v roce 2022 výrazně aktualizovaná  finská právní úprava, která přinesla cíl dosažení klimatické neutrality do roku 2035. Obsahově inspirující mohou být také postupy nebo legislativní návrhy v zemích V4, konkrétně na Slovensku nebo v Polsku.

Závěr

Co říci závěrem? Národní strategické plány zcela jistě odrážejí aktuální požadavky unijní legislativy a poukazují také na projednávané návrhy, které chtějí posléze zohlednit.

Pro české směřování je důležité potvrzení odklonu od uhlí k určitému konkrétnímu datu, jakož i přihlášení se k dosažení klimatické neutrality v roce 2050. Mezi klíčová opatření na této cestě patří podle strategií mimo jiné navýšení OZE, kde jsou zohledněny unijní požadavky na mapování vhodných území pro OZE a zároveň na urychlení povolovacích procesů.

Národní strategie spoléhají na zásadní přínosy jaderné energetiky. I když tento přístup může být akceptován jako politické řešení, rizika zůstávají v tom, že budování nových reaktorů rozhodně není „na spadnutí“ a naplnění strategických cílů v tomto směru vůbec není jisté.

K celospolečenskému pochopení úkolů spojených s klimatickou změnou vítáme podporu systematické osvěty o změně klimatu (jak ostatně vyžaduje jeden z úkolů POK) „od jasně pojmenovaných příčin, dopadů (přírodních i společenských) – lokálních i globálních, až po sociálně citlivá a efektivní řešení, která se dotýkají všech aspektů fungování společnosti“ (mimo tento úkol poukazujeme na rizika spojená s dezinformacemi nebo greenwashingem; novou úpravou v oblasti climate-washingu se blíže zabývá komentář Moniky Feigerlové a Rity Simon ze dne 30. 1. 2024).

Pokud jde o konkrétní cíle ČR, uvítáme rozsáhlejší a pro širokou veřejnost přístupné mediální zpracování tématu využitých modelů – scénářů, pokud jde o dosahování navrhovaných procentuálních cílů, a to též ve srovnání s cíli požadovanými jinými inciativami (viz pirátský klimatický zákon a klimatická žaloba), jakož i širší veřejnou prezentaci úkolů a cílů u jednotlivých dílčích témat předložených koncepcí.

Tématu práv přírody jsem se podrobně věnovala ve svém nedávném článku v časopise Právník.[1] Vysvětlovala jsem v něm podstatu konceptu práv přírody, popsala nynější intenzivní mezinárodní debatu o potenciálu tohoto právního nástroje a identifikovala hlavní obtíže jeho případného zavedení, zejména v kontextu právních řádů Evropy. Rovněž jsem se věnovala vztahu práv přírody vůči lidskému právu na příznivé životní prostředí, a zejména pak vůči tradičnímu oboru práva životního prostředí, jehož součástí je i právní regulace zaměřená na ochranu přírody. Především jsem ale poukázala na to, že právům přírody je nyní mezi akademiky oblasti životního prostředí a klimatu věnována obrovská pozornost, protože jsou vnímána jako naděje pro záchranu před hrozícím rozvratem globální biologické rozmanitosti, k jehož zastavení se stávající právní nástroje práva životního prostředí zdají nedostatečné.

Zákon již prošel oběma komorami parlamentu státu Utah, a je zajímavým dokladem tlaků a protitlaků v této oblasti, jež je citlivá z hlediska konzervativních vs. liberálních přístupů – asi není překvapením, že pro zákon ve sněmovně i senátu hlasovali především členové republikánské strany.

Z pohledu českého práva – práva unitárního státu je zajímavé už jen to, že legislativa federálních USA umožňuje, aby pravidla v tak zásadní právní otázce, jako je právní subjektivita, určovaly zákony jednotlivých států. Katie Surma v článku Utah Legislature Takes Aim at Rights of Nature Movement na webu Inside Climate News uvádí, že podobnou úpravu zavedli již dříve zákonodárci státu Florida. V případě státu Utah dává tuto zákonodárnou iniciativu do přímé souvislosti s úsilím obhájců práv přírody prosadit je pro Velké solné jezero, které v důsledku klimatické změny vysychá, a jež chce zákonodárný sbor touto legislativní úpravou utnout hned v zárodku.

Zákon na první pohled vypadá, že „pouze“ znemožňuje orgánům vlády vydat akt, který by některou z vyjmenovaných entit prohlásil za právní subjekt. Ale ve skutečnosti jde ještě dál, neboť mezi orgány státu („governmental entity“) výslovně zařazuje nejen zákonodárné a výkonné orgány, ale též soudy. Prohlášení právní subjektivity nebo práv částí přírody (např. řek) se v posledních letech často děje právě prostřednictvím soudních rozhodnutí, a tomu chce zákon pro případ soudů státu Utah předejít. Z hlediska principů právního státu a rozdělení mocí ve státě mi připadá přinejmenším sporné, zda zákon může zakázat soudu určitý obsah rozhodnutí, ale tuto otázku by bylo třeba ponechat právním teoretikům a odborníkům na právo USA. Mně pouze svým přístupem připomíná, i když možná nelze takto úplně srovnávat, snahy o preventivní zakotvení „manželství jako svazku muže a ženy“ do ústavy, aby nebylo později možné přijmout zákon, který by tomu odporoval. Koncept práv přírody jako koncept velmi netradiční až revoluční má zjevně své obhájce i odpůrce, přičemž stejně jako na straně podpory nalezneme kromě relevantních argumentů i nepodložená tvrzení o potenciální vysoké účinnosti tohoto nástroje a idealistická očekávání, tak na straně odmítnutí nalezneme oprávněnou kritiku různých aspektů práv přírody a možností jejich využití v praxi i apriorní odmítání čehokoli jenom proto, že to není tradiční.

 

[1] MÜLLEROVÁ, H. Práva přírody na rozhraní mezi aktivismem a seriózní debatou. Právník 1/2024 (163), s. 3–14. Zde je odkaz na článek; jeho fulltext bude podle pravidel redakce zpřístupněn k volnému stažení od dubna 2024; v případě zájmu o jeho adresné zaslání se ozvěte na mail autorky.

 

Úprava obsahuje řadu zpřesnění, která se dotýkají klimatických tvrzení a tvrzení o udržitelnosti, s kterými se můžeme setkávat stále častěji. Na vzestupu jsou současně spory z takových tvrzení, někdy označované jako „climate-washing litigace“, zpochybňující reálný přínos daných společností nebo produktů k řešení změny klimatu.

Na seznamu zakázaných obchodních praktik tak budou nově obecná enviromentálních tvrzení (např. „šetrné ke klimatu“, „uhlíkově šetrné“, „přátelské k přírodě“, „energeticky úsporné“, atd.), u kterých není obchodník schopen prokázat uznaný vynikající enviromentální profil. Tím může být shoda s úředně uznanými systémy ekoznačky nebo uznaný energetický štítek. Pokud je enviromentální tvrzení specifikováno na stejném nosiči, např. obalu výrobku, nepovažuje se za obecné enviromentální tvrzení a nevztahuje se na něj výše uvedený zákaz, ale obecná ustanovení směrnice o nekalých obchodních praktikách. Nicméně za zakázané za všech okolností se bude považovat enviromentální tvrzení o celém produktu nebo celém podniku, pokud se ve skutečnosti týká pouze určitého aspektu produktu nebo určité nereprezentativní činnosti podniku obchodníka. Například tvrzení, že firma používá obnovitelné zdroje energie může vyvolat dojem o celém podniku, zatímco ve skutečnosti má firma několik provozů, které stále používají fosilní paliva.

Výrobce nebude také moci tvrdit, že jeho výrobek nebo služba má nulový, snížený nebo pozitivní dopad na životní prostředí, pokud je toto tvrzení založeno na kompenzaci emisí skleníkových plynů (offsety). Tvrzení jako "klimaticky neutrální", „uhlíkově pozitivní“, "certifikované jako CO₂ neutrální", "bez dopadu na klima", "vykompenzované z hlediska klimatu", "se sníženým dopadem na klima" či "s omezenou uhlíkovou stopu" budou povolena pouze tehdy, pokud budou založena na skutečných dopadech daného produktu během životního cyklu. Nelze se u takových tvrzení opírat o offsety. Tato tvrzení jsou zejména škodlivá v tom ohledu, že spotřebitel nabývá mylného dojmu, že spotřeba daného produktu nemá dopad na klima. Typicky, že spotřebitelé mohou létat, kupovat si nové oblečení nebo jíst určité potraviny, aniž by zhoršovali klimatickou krizi. Některé případy se již staly předmětem sporů. V roce 2022 byla v Nizozemí podána první žaloba napadající greenwashing v leteckém průmyslu (FossielVrij NL v. KLM). Žalobci v ní mimo jiné zpochybňují marketingovou kampaň „flying responsibly“, která využívá kompenzací uhlíkových emisí a zákazníkům naznačuje, že mohou snížit uhlíkovou stopu svého letu podporou projektů zalesňování nebo nákupem malého množství biopaliv, přičemž dle žalobců tyto aktivity významně nepřispívají ke snížení uhlíkové stopy letecké společnosti.

Směrnice tak přinese významné zpřísnění, jelikož řada velkých celosvětových firem se o uhlíkové kompenzace v rámci snižování emisí skleníkových plynů opírá. Rovněž poskytne zpřesnění, jak tedy mohou společnosti s offsety pracovat. Například nizozemský soud v rozhodnutí proti společnosti Shell, jíž nařídil snížit emise CO₂ do roku 2030 v čistém vyjádření o 45% oproti hodnotám 2019, nevyloučil možnost využití metod pro zachycování a ukládání uhlíku a „další kompenzační technologie“. Dle směrnice společnosti mohou i nadále investovat do projektů zahrnujících uhlíkové kredity, ale měly by jasně rozlišovat mezi snižováním emisí CO₂ a kompenzací. To odpovídá doporučení expertní skupiny OSN pro závazky nestátních aktérů ohledně dosažení „čisté nuly“. Nestátní subjekty se musí zaměřit na důkladné snížení emisí v celém svém hodnotovém řetězci a uhlíkové kredity lze použít jen nad rámec úsilí o dosažení mezitímních cílů směřujících k teplotnímu cíli 1,5 °C, např. k podpoře podfinancovaných oblastí, včetně pomoci dekarbonizaci rozvojových zemí.

Dále klimatická tvrzení obchodníků týkající se budoucího vlivu na klima (např. "klimaticky neutrální do roku 2045") mohou budit dojem, že spotřebitelé nákupem jejich produktů přispívají k přechodu na nízkouhlíkové hospodářství a dosažení klimatické neutrality. Nadále budou taková sdělení na vnitřním trhu EU možná, jen pokud obchodník vypracuje plán s jasně a časově vymezenými závazky a cíli, které by navíc měl ověřit nezávislý odborník. Plán provádění by měl být realistický, veřejně dostupný a detailní. Mělo by z něj být patrné, jak se závazků a cílů dosáhne, včetně rozpočtových zdrojů a technologického vývoje. Zprávy pravidelného monitoringu nezávislého odborníka ohledně plnění závazků a milníků by měly být zpřístupněny spotřebitelům. Celosvětově spory z proklamací firem o klimatické neutralitě rok od roku rostou. Mezi známé případy lze uvést případ řešený před australským regulatorním orgánem (Australasian Centre for Corporate Responsibility v. Santos ),ve kterém je prověřováno tvrzení ropné společnosti,  že do roku 2040 dosáhne nulových čistých emisí, ačkoli se společnost opírá o předpokládané technologie zachycování a ukládání uhlíku, které buď neexistují nebo je společnost nezveřejnila.

Směrnice obsahuje i přísnější pravidla pro označení „udržitelnosti“, ať už se to týká znaku produktu, postupu nebo podniku. Povolena budou pouze označení založená na certifikačním systému nebo označení zavedená orgány veřejné správy (např. ekoznačka EU). Systém certifikace by měl být doprovázen sledováním naplnění jeho požadavků nezávislou třetí osobou.

Navrhovaná úprava se rovněž dotýká trvanlivosti výrobků. Zakázané bude například tvrzení, že zboží lze opravit, aniž by to bylo možné. Informace o záruce by měla být viditelnější a plánuje se vytvoření nového harmonizované označení, které bude více zvýrazňovat zboží s prodlouženou záruční dobou.

Směrnici teď čeká formální potvrzení Radou EU. Následně pozměňující směrnici musí členské státy implementovat do právního řádu do roku 2026. Nicméně je nutné dodat, že tato pravidla většinou upřesňují to, co je již dnes zakázáno jako klamavá praktika v souladu s výkladovým sdělením Evropské komise z roku 2021. Rovněž dále probíhají legislativní práce na návrhu směrnice o enviromentálních tvrzeních (green claims), která zharmonizují pravidla pro ověřitelnost dobrovolných výslovných zelených tvrzení.

Aktualizace Národního programu snižování emisí (NPSE) konstatuje, že Česká republika dodržela v roce 2020 národní závazky snižování emisí u všech znečišťujících látek, které stanoví Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2284, o snížení národních emisí některých látek znečišťujících ovzduší. Tabulka ukazuje vývoj emisí NO_x (oxidy dusíku), NMVOC (nemetanové těkavé organické sloučeniny), SO₂ (oxid siřičitý), NH₃ (amoniak) a PM_2,5 (jemné částice menší než 2,5 μm) v kilotunách (kt) v roce 2020 a 2021 a srovnává tyto hodnoty s referenčním rokem 2005. Zároveň v procentech (%) uvádí, o kolik se Česká republika zavázala snížit emise k roku 2020, 2025 a 2030, a to opět ve srovnání s referenčním rokem 2005.

Jak je z tabulky patrné, klesly emisní hodnoty NO_x (oxidy dusíku) a SO₂ (oxid siřičitý) ve skutečnosti v 2021 oproti referenčnímu roku 2005 velmi výrazně. Přesněji došlo ke snížení emisí NOx o 48 %, čímž se již k roku 2021 téměř podařilo naplnit závazek stanovený pro rok 2025. U emisí SO₂ je pokles ještě výraznější, a to o 70 % oproti roku 2005, čímž se České republice opět prakticky podařilo naplnit budoucí závazek, tentokrát stanovený pro rok 2030. Další tři kontrolované látky (NMVOC, NH₃ a PM_2,5) bohužel tak pozitivní trend nevykázaly, přestože se i u nich podařilo České republice dostát svým závazkům. Emise NMVOC (nemetanové těkavé organické sloučeniny) a PM_2,5 (jemné částice menší než 2,5 μm) klesly mezi lety 2005-2021 toliko o 22 %, u amoniaku (NH₃) byl pokles ještě nižší, pouze 10%.

Oproti dlouhodobým trendům nejsou ty krátkodobé (mezi roky 2020 a 2021) bohužel tak pozitivní. Mezi roky 2020 a 2021 klesla pouze hodnota SO_x, emise NH₃ a PM_2,5 stagnovaly a koncentrace NO_x se dokonce v roce 2021 oproti roku 2020 zvýšila. Vzhledem k těmto ne příliš pozitivním trendům je překvapující závěr národní emisní projekce, která je součástí NPSE, a která indikuje, že i v roce 2025 a 2030 se bez problémů podaří dodržet všechny stanovené národní závazky snižování emisí, ačkoliv by Česká republika měla tyto hodnoty do konce roku 2025 snížit ve stejném objemu, v jakém je snižovala mezi lety 2005-2020. Závazku stanoveného pro rok 2025 se podařilo téměř dosáhnout pouze u látek SO_x a NO_x. U dalších látek (NMVOC, NH₃ a PM_2,5) bude nutné emise snížit zcela zásadním způsobem, aby bylo dosaženo závazků pro rok 2030. Na optimistický závěr analýzy je právě kvůli aktuální stagnaci emisních trendů a kvůli vysokým závazkům stanovených u emisí NMVOC, NH₃ a PM_2,5 pro rok 2030 nutné nahlížet kriticky.

Aktuální NPSE mezi nejproblematičtější oblasti mající negativní vliv na NMVOC, NH₃ a PM_2,5 řadí: lokální vytápění domácností, zemědělství a dopravu. Sektor „lokální vytápění domácností“ – zahrnující spotřebu paliv pro vytápění, vaření a ohřev teplé vody – představuje v současné době více než 56 % celkových emisí NMVOC, více než 83 % celkových emisí primárních částic PM_2,5 (asi 71 % celkových emisí primárních částic PM₁₀) a 95 % celkových emisí benzoapyrenu. Tento sektor je rovněž největším zdrojem emisí „černého uhlí“. Vedle lokálního vytápění domácností je druhým nejvýznamnějším sektorem zdrojů emisí NMVOC sektor zahrnující nakládání s rozpouštědly.

Zemědělství je nejvýznamnějším producentem emisí amoniaku. Ze sektoru „Chov hospodářských zvířat“ pocházelo v roce 2021 přibližně 40 % emisí amoniaku, ze sektoru „Pěstování plodin a zemědělské půdy“ pak přibližně 55 % emisí. Třetinu těchto emisí je možné připsat „Aplikaci minerálních dusíkatých hnojiv“.

Sektor „Silniční doprava“ představuje v současné době přibližně 28 % celkových emisí oxidů dusíku, 4 % celkových emisí NMVOC, téměř 5 % celkových emisí primárních částic PM_2,5 a PM_10, z nichž téměř polovina pochází z otěru brzd a pneumatik. V uplynulých letech výrazně klesl vliv nákladní a autobusové dopravy na emise většiny sledovaných znečišťujících látek. Celkové snížení by však mohlo být ještě vyšší, nebýt rostoucího vlivu osobní automobilové dopravy.

Ačkoliv NPSE zahrnuje tzv. SWOT analýzu, jež identifikuje silné a slabé stránky těchto tří sektorů a seznam opatření sloužících ke snížení emisí znečišťujících látek, nelze odhadnout, jaký reálný přínos budou mít již přijatá a budoucí opatření. SWOT analýza, stejně jako předkládaná opatření, jsou uvedena velmi obecně, chybí údaje o tom, jak byly stanoveny přínosy jednotlivých opatření, což v konečném důsledku znemožňuje jejich kontrolu.

Nadto je nutné zdůraznit, že Analýza o vývoji kvality ovzduší a dosažení imisních limitů, která rovněž tvoří součást NPSE, nereflektuje probíhající revizi Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „Směrnice“), která stanovuje hodnoty pro látky znečišťující ovzduší tak, aby bylo chráněno lidské zdraví. Směrnice například stanovuje povinnost pro města vydat smogové varování při případném překročení limitů, vytvořit tzv. plány kvality ovzduší, a hlavně stanovit opatření tak, aby bylo období překročení limitů co možná nejkratší. Je také základem pro vymezení cílů kvality vnějšího ovzduší určených k zabránění a předcházení škodlivým účinkům na lidské zdraví a životní prostředí jako celek.

Aktualizace NPSE se revizí Směrnice nezabývá, protože panují nejistoty ohledně jejího výsledného znění, které prozatím názorově rozděluje členské státy EU. Přestože návrh Směrnice ještě není finální, lze při predikování finálního znění revize vycházet z aktuálního doporučení Světové zdravotnické organizace z roku 2021 (tzv. Světové standardy kvality ovzduší), které jednoznačně poukazuje na to, že aktuální limity znečišťujících látek nejsou určeny takovým způsobem, aby dokázaly ochránit lidské zdraví.

Aby byla zajištěna adekvátní ochrana zdraví, doporučuje Světová zdravotnická organizace snížit hodnoty pro částice PM_2.5 a PM₁₀ a hodnoty oxidu dusičitého přibližně na čtvrtinu současného limitu. V tuto chvílí sice návrh směrnice počítá s přibližně polovičními hodnotami oproti aktuálním evropským standardům kvality ovzduší, toto snížení je však z pohledu WHO stále nedostačující a můžeme proto předpokládat, že se Evropská unie bude snažit prosadit limity přísnější. Lze předpokládat, že nové znění směrnice bude pro NPSE znamenat nutnost zásadně přepracovat část „Analýza úrovní znečištění ovzduší“ (tzv. imisní analýza), která popisuje kvalitu ovzduší podle koncentrací vybraných znečišťujících látek v atmosféře, ale také novelizovat zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší.

Cíle na úseku OZE v EU

Unijním cílům na úseku OZE se speciálně věnuje směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (též známá jako směrnice RED II). Právní úprava na tomto úseku prošla samozřejmě určitým vývojem. Původní cíl z roku 2009 stanovil, že do roku 2020 by mělo být dosaženo minimálně 20 % podílu obnovitelných zdrojů energie na konečné spotřebě energie v Evropské unii (EU). V roce 2018 došlo k podstatné revizi této směrnice a nový cíl byl nastaven na minimálně 32 %.

Pro dosažení cílů Unie v oblasti snižování emisí skleníkových plynů je nicméně podle sdělení Komise Investice do klimaticky neutrální budoucnosti ve prospěch našich občanů z roku 2020 nutné, aby se podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie do roku 2030 zvýšil alespoň na 40 %.

S ohledem na ambiciózní cíle je v návaznosti na European Green Deal, resp. balíček Fit for 55 připravována další podstatná revize směrnice RED II. Ta je v současné době v konečné fázi legislativního procesu. Z původního záměru navýšení podílu OZE na spotřebě energie EU na 40 % do roku 2030 došlo vlivem Strategie REPowerEU z května 2022 ke shodě o navýšení na 42,5 % do roku 2030 s ambicí dosáhnout navýšení na 45 %. Podle akčního plánu na podporu větrné energie bude naplnění cílů vyžadovat masivní nárůst instalovaného výkonu větrné energie. Očekává se, že tento výkon vzroste z 204 GW v roce 2022 na více než 500 GW v roce 2030.

Naplňování cílů OZE v České republice

Naplňování cílů OZE je součástí právě aktualizovaného Vnitrostátního plánu v oblasti energetiky a klimatu České republiky. Návrh aktualizace byl dne 18. 10. 2023 schválen vládou, nyní je přezkoumáván na úrovni orgánů EU. V České republice je podle aktualizovaného plánu dosažitelné snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 oproti roku 1990. Na úseku OZE se počítá se zvýšením podílu ze současných 13 % na 37 % v roce 2030.

Reálnost dosažení cíle 55% snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 potvrzují také výsledky modelování pro ČR provedené v druhé polovině roku 2022 Centrem socio-ekonomického výzkumu dopadů environmentálních politik. Z průzkumu však zároveň vyplývá, že k dosažení klimatické neutrality do roku 2050 bude potřeba přijmout další opatření, což vyžaduje zohlednit potenciál všech průmyslových a jiných činností.

Jakým způsobem má být dosaženo navýšení OZE?

Zrychlené zavádění OZE je podle zprávy RES simplify v evropských zemích blokováno dlouhými administrativními povolovacími procesy, což zahrnuje mimo jiné složitá pravidla pro výběr lokalit a povolení pro projekty, náročné hodnocení dopadu na životní prostředí, a dále problémy s připojením k energetickým sítím. Nedostatečné jsou také personální kapacity příslušných regulačních orgánů a provozovatelů sítě.

Právě zdlouhavé procesy jsou problémem, který se revize směrnice RED II snaží řešit. V tomto směru navazuje na mimořádné nařízení Rady (EU) 2022/2577 ze dne 22. prosince 2022, kterým se stanoví rámec pro urychlení zavádění energie z obnovitelných zdrojů, které dočasně (po dobu 18 měsíců) umožňuje zrychlené povolování OZE.

Nově zaváděný mechanismus urychlení OZE je v revizi směrnice RED II spojen s vytipováním oblastí (území), kde je instalace OZE vhodná, tj. kde jsou minimální střety s jinými veřejnými zájmy (zejm. s ochranou životního prostředí), a v těchto oblastech uplatnění zjednodušených povolovacích procesů.

 

Vhodné oblasti pro umístění OZE mají být výsledkem procesu mapovaní rozsahu oblastí nezbytných pro zajištění vnitrostátního příspěvku k celkovému cíli EU v oblasti OZE a na to navazujícího vymezení oblastí pro zrychlené zavádění OZE.

Legislativní kroky České republiky k podpoře OZE

V reakci na potřebu urychleného zavádění OZE (z důvodů klimatických, energetických i politických) byl v České republice již zkraje roku 2023 schválen tzv. lex OZE I. Tento zákon novelizoval zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), stavební zákon (zákon č. 283/2021 Sb.) a zákon č. 148/2023 Sb., o jednotném environmentálním stanovisku.

Lex OZE I posílil zejména možnost umisťovat OZE do nezastavěného území, jelikož výrobny energie z OZE zařadil do definice veřejné technické infrastruktury podle stavebního zákona a omezil nutnost provést změnu územního plánu. Dále zjednodušil proces umisťování staveb pro výrobu energie z OZE s celkovým instalovaným výkonem do 50 kW v zastavěném území nebo v zastavitelné ploše a proces povolování větších výroben OZE (o celkovém instalovaném elektrickém výkonu nad 1 MW). Také zvýšil hodnotu instalovaného výkonu, pro kterou není třeba mít licenci od Energetického úřadu na výrobu elektřiny, z 10 na 50 kW.  

Ze schvalovacího procesu stojí za zmínku, že senátoři se k návrhu zákona stavěli zdrženlivě. Měli obavu, že jde o příliš velké uvolnění nezastavěného území, které nahrává lobbyingu investorů na úrovni malých obcí, aniž by tyto měly možnost si situaci a nové limity zmapovat v územním plánu jako dlouhodobém koncepčním rámci. Obava z nekontrolovatelného umísťování OZE (přes limity stanovené k ochraně veřejných zájmů jako je např. ochrana krajinného rázu nebo chráněných druhů rostlin a živočichů) dokonce může obce vést ke změnám územních plánů ve směru jejich výslovného vyloučení.

V legislativním procesu je také další novela energetického zákona (tzv. lex OZE II), která zavádí pravidla pro sdílení elektřiny a energetická společenství a společenství pro obnovitelné zdroje. Balíček pro OZE doplní ještě lex OZE III, který by měl stanovit pravidla pro akumulaci elektřiny a agregaci flexibility, a to s účinností od ledna 2025.

Příprava revize směrnice RED II je na národní úrovni průběžně sledována a je spojena s iniciativami různých resortů. Ministerstvo životního prostředí např. realizovalo v červnu „hackathon“, během něhož byly řešeny tzv. go-to-zóny, tj. akcelerační zóny, kde by mohl fungovat zrychlený povolovací proces pro OZE. Ministerstvo průmyslu a obchodu na jaře tohoto roku předložilo do vlády materiál s tezemi pro změnu liniového zákona, jejichž cílem bylo zrychlení povolování nízkoemisních zdrojů, primárně jaderné energetiky, potažmo také OZE. Ministerstvo pro místní rozvoj si jako další zainteresovaný resort nechalo zpracovat srovnávací studii k přístupům dalších členských zemí k podpoře OZE.

Další legislativní návrhy lze očekávat v návaznosti na materiál „Informace k postupu vymezování oblastí nezbytných pro příspěvek České republiky k celkovému cíli EU v oblasti obnovitelných zdrojů energie do roku 2030 a vymezování oblastí pro zrychlené zavádění obnovitelných zdrojů energie“ předložený Ministerstvem průmyslu a obchodu do meziresortního připomínkového řízení v září tohoto roku, reaguje právě na změny přijaté na evropské půdě a jeho cílem má být včasné zavedení opatření k většímu rozvoji využívání OZE v ČR.

Na základě uvedeného materiálu se předpokládá urychlená aktualizace Politiky územního rozvoje České republiky za účelem vymezení oblastí nezbytných pro národní příspěvek k celkovému cíli EU v oblasti OZE do roku 2030.

Dále by mělo dojít ke koordinaci zpracování zásad územního rozvoje jednotlivých krajů nebo územních plánů obcí za účelem vymezování oblastí pro zrychlené zavádění obnovitelných zdrojů energie. Zainteresované resorty mají za úkol předložit návrh potřebných legislativních změn, a to již do konce února 2024.

Je zjevné, že uvedené postupy mohou zásadním způsobem ovlivnit stávající územně plánovací procesy, a to od centrální úrovně až po územní plány jednotlivých obcí. Zásadně se také dotýkají veřejných zájmů, které jsou zohledňovány právě v těchto procesech. V předloženém materiálu není blíže řešena role územně samosprávných celků, přesněji vztah vymezování zón a ústavně zaručeného práva na samosprávu, ani to, jakým způsobem má být vedena spolupráce s kraji a obcemi, a jakým způsobem mají být tyto subjekty metodicky řízeny, resp. mohou být závazně řízeny s ohledem na jejich samostatné postavení. Otázkou je také to, jak bude podpořena nebo zezávazněna realizace záměrů OZE tak, aby stanoveného cíle bylo reálně dosaženo.

V procesu přípravy urychlovacích procesů je nezbytné věnovat pozornost dotčeným veřejným zájmům (např. na úseku ochrany přírody, zemědělské půdy, vodních zdrojů aj.) a předcházet kolizím s nimi. Rovněž v případě umísťování vybraných výroben z OZE bez nutnosti změny územního plánu (jako tzv. veřejné technické infrastruktury) podle současní právní úpravy je nezbytné posoudit soulad s veřejnými zájmy.

Jaké závěry plynou z výše uvedeného a co je třeba dále řešit?

Přínosy OZE jsou nesporné a Česká republika by měla dále rozvíjet své ambice v této oblasti. Vedle podpory OZE je však stejně nezbytná ochrana jiných zájmů a žádoucích opatření k řešení dopadů změny klimatu (např. obnova přírody, ochrana půdy). Koncept urychlování OZE je nutné zvažovat v dlouhodobém horizontu zachování ekosystémových služeb a v souvislosti se zajištěním práv budoucích generací. V tomto směru lze zobecnit projev paní senátorky Seitlové k Lex OZE I a požadovat, aby změny byly promyšlené, nikoliv hektické, kdy se s vaničkou pomyslně vylije i dítě, a byly prováděny s důvěrou občanů v to, že se jedná o nezbytné a důvodné kroky.

 

Co jsou mikroplasty?

Nařízení v sobě obsahuje v podstatě jednu z prvních právních definic mikroplastů (byť částečné definice mikroplastů se objevují i v národních úpravách některých států, které zakazují např. používání mikrogranulek v kosmetických výrobcích). Za mikroplasty jsou obecně považovány částečky plastů menší než 5 mm, kdy dolní hranice velikosti částečky není vždy odbornou veřejností považována za nezbytnou pro definici mikroplastu. Mikroplasty jsou dále obecně děleny na tzv. primární mikroplasty (mikroplasty, které se do životního prostředí dostávají již v podobě mikročásteček) a sekundární mikroplasty (mikroplasty, které se do životního prostředí dostávají rozpadem větších kusů plastů). Toto dělení ovšem není příliš striktní a v rámci vědeckých studií velmi často dochází k zařazování různých zdrojů mikroplastů do různých kategorií – např. někdy jsou částečky oddělující se z pneumatik považovány za primární mikroplasty a jinde zase za sekundární mikroplasty. Nové Nařízení (a celkově ani strategické dokumenty EU) ovšem toto dělení nepoužívá a rozděluje mikroplasty na úmyslně přidávané do výrobků a mikroplasty nezáměrně uvolňované do životního prostředí. Toto může být do určité míry způsobeno i právě určitými nejasnostmi při zařazování mikroplastů mezi primární a sekundární. Na druhou stranu i v případě dělení mikroplastů podle EU lze tomuto dělení vytknout, že ani mikroplasty úmyslně přidávané do výrobků nejsou zároveň záměrně uvolňovány do životního prostředí a mohly by tak být zařazovány i do druhé kategorie.

Z pohledu velikostního kritéria pro definici mikroplastů se nová evropská úprava od obecného vnímání mikroplastů příliš neodlišuje a za syntetické polymerní mikročástice (mikroplasty) jsou považovány částice, jejichž všechny rozměry jsou rovny nebo menší než 5 mm (v případě vláken se jedná o vlákna do délky 15 mm, kdy poměr délky a průměru je větší než 3). Zároveň ovšem s ohledem na současnou dostupnost analytických metod pro zjišťování mikroplastů ve výrobku je stanovena i minimální dolní hranice velikosti mikročástice, a to na 0,1 μm (respektive 0,3 μm v případě mikrovláken). Tato dolní hranice by ovšem dle bodu 45 preambule Nařízení neměla být nadále používána, pokud dojde k technologickému pokroku a možnosti zjišťovat koncentraci mikroplastů, které jsou menší než 0,1 μm.

V této souvislosti je vhodné zmínit, že Nařízení obsahuje i koncentrační limit jako definiční prvek pro syntetické polymerní částice a mikroplasty tak musí tvořit alespoň 1 % hmotnosti částic či musí tvořit na částicích souvislý povrchový povlak.

Na jaké výrobky nová regulace dopadá?

Obecně nové Nařízení dopadá na látky nebo výrobky, ve kterých jsou přítomny výše definované mikroplasty v koncentraci rovné nebo vyšší než 0,01 % hmotnosti. Na druhou stranu Nařízení nedopadá na výrobky, které sice obsahují polymery, ale tyto polymery jsou přírodní, biologicky rozložitelné, dostatečně rozpustné nebo neobsahují ve své struktuře atomy uhlíku. Zároveň Nařízení obsahuje ještě výluku pro konkrétní výrobky – příkladem jsou léčivé přípravky, hnojivé výrobky či diagnostické přípravky in vitro (většina těchto výjimek je regulována samostatným předpisem). Stejně tak Nařízení nedopadá na technické prostředky, kdy je při jejich používání zabráněno úniku mikročástic do životního prostředí, jedná se o prostředky, kdy při jejich použití dojde k takové změně, že se již nejedná o mikročástice nebo se jsou tyto mikročástice při konečném použití pevně začleněny do pevné hmoty.

Ne na všechny dotčené výrobky ovšem dopadá Nařízení stejně, a to zejména z pohledu časového. Nařízení obsahuje široký výčet lhůt, od jejichž konce již nebude možné konkrétní výrobky obsahující úmyslně přidávané mikroplasty uvádět na evropský trh. Prvním dotčeným výrobkem budou tzv. rinse-off produkty s přidávanými mikroplasty, tedy produkty, které se po svém použití oplachují (sprchové gely, peelingy atd.). Tyto výrobky nebude možné uvádět na evropský trh již od 17. 10. 2027, pokud budou obsahovat úmyslně přidávané mikroplasty. Následovat je budou detergenty, vosky, leštící výrobky či osvěžovače vzduchu, hnojivé výrobky, výrobky pro zemědělské užití a další. Posledními výrobky, na které dopadne Nařízení až v roce 2035, budou přípravky na rty, laky nehty a přípravky na líčení.

Další opatření zaváděná Nařízením

Nařízení ovšem neobsahuje pouze postupný zákaz uvádění některých výrobků na trh, ale zavádí také další opatření k lepší kontrole výrobků obsahujících úmyslně přidávané mikroplasty. Zejména u výrobků obsahujících mikroplasty, na které nedopadá postupný zákaz uvádění na trh, se budou muset objevit informace pro konečné uživatele, jak s těmito výrobky nakládat, a to i po ukončení jejich používání. Na některých výrobcích se pak bude muset objevit varování, že výrobek obsahuje mikroplasty (např. od roku 2031 na rtěnkách, make-upech a lacích na nehty). Rovněž budou muset průmysloví uživatelé plastových peletek, vloček či prášků vést evidenci, jak tyto vločky či peletky užívají, jaké jejich přibližné množství bylo uvolněno do životního prostředí a jaké druhy mikroplastů používají. Toto poslední opatření by mělo sloužit především k doplnění mezer ve stávajících znalostech ohledně úniku mikroplastů do životního prostředí.

Celkově lze tak přijatá opatření dle Nařízení rozdělit do tří skupin:

• Omezující opatření (postupný zákaz uvádění některých výrobků na evropský trh);
• Požadavky na označování (označení, že výrobek obsahuje mikroplasty, poučení, jak s daným výrobkem nakládat);
• Reporting (evidence používaných mikroplastů a odhady jejich úniků).  

Nové Nařízení vs. stávající úprava členských států

Právní úprava obsažená v Nařízení ovšem není první právní úpravou dopadající na mikroplasty v rámci EU. Relativně velké množství členských států již totiž přišlo se svojí vlastní právní úpravou (zejména mikroplastů v kosmetických výrobcích) ještě před EU. Příkladem může být Francie, Dánsko, Belgie či Velká Británie ještě v době, kdy byla součástí EU.

Co se tedy stane s touto legislativou členských států? Ve většině případů bude v souladu s principy evropského práva tato stávající právní úprava členských států v podstatě pohlcena, a to z prostého důvodu, že evropské Nařízení dopadá na širší úsek výrobků než dosavadní národní legislativy. Není tomu tak ovšem vždy. Některé členské státy totiž mají právní úpravu, která zakazuje nejen uvádění na trh některých výrobků s mikroplasty, ale také kompletně v daném státě zakazují jejich výrobu – příkladem takové právní úpravy je Irsko.  V takové situaci si nejprve bude muset členský stát sám posoudit, zda je jeho právní úprava s novým Nařízením kompatibilní a následně případně oznámí právní úpravu Komisi, a to v návaznosti na čl. 114 odst. 4 a 6 SFEU.  V takovém případě musí zároveň členský stát doložit Komisi i důvody, proč si danou právní úpravu chce ponechat – opatření by přitom mělo být přiměřené tomu, čeho má být dosaženo, a to v návaznosti na případný konflikt s principy fungování vnitřního trhu. V daném případě se lze domnívat, že by opatření mohlo být ponecháno v platnosti, a to s ohledem na cíl, kterým je ochrana životního prostředí a ochrana lidského zdraví. Bylo by také zajisté možné argumentovat i tím, že znečištění mikroplasty poměrně jednoduše překračuje hranice jednotlivých států, a naopak by bylo vhodné zavést opatření spočívající v zákazu jejich výroby na celosvětové úrovni, a nikoliv pouze omezovat jejich uvádění na trh.

Je vhodné rovněž poznamenat, že poněkud jiný režim platí v případě, pokud by chtěl členský stát přijmout své vlastní opatření v dané oblasti, byť by toto opatření mělo být přísnější. Přijímaní nové legislativy ze strany členských států je totiž v takovém případě poměrně omezeno. Určitou možnost v sobě obsahuje čl. 114 odst. 5 SFEU, na základě kterého může členský stát přijmout nové vnitrostátní předpisy i když již byl přijat harmonizační předpis (v daném případě nové Nařízení). Základem pro přijetí nové úpravy přitom musí být zejména nové vědecké poznatky ohledně ochrany životního prostředí či se musí jednat o zvláštní důvod, který se objevil v daném státě po přijetí harmonizačního předpisu. Právě prokazování nových vědeckých poznatků a jejich neznámost v době přijímání harmonizačního opatřen je poměrně komplikované. Tato skutečnost přitom bude platit obzvláště v případě mikroplastů, kdy mnoho informací o nich a o jejich dopadech na životní prostředí odhadujeme či se jedná o informace dosud dostatečně nepotvrzené. Je ovšem otázkou, zda následné potvrzení těchto informací lze považovat za nové vědecké poznatky.  Pro členské státy tak bude zřejmě jednodušší vytvářit tlak na Komisi, aby Nařízení případně novelizovala skrze čl. 114 odst. 8 SFEU, než aby se samy pokoušely přijímat novou právní úpravu.

Zhodnocení nového Nařízení

Obecně lze novou právní úpravu přinášenou Nařízením bezpochyby ocenit, a to i z důvodu, že se stávající právní úprava členských států týkající se mikroplastů od sebe poměrně lišila, a to i když se jedná o poměrně úzce vymezenou problematiku. Zároveň nové Nařízení dopadá ve většině případů na mnohem širší spektrum výrobků obsahujících mikroplasty, než tomu doposud bylo (většinou byly řešeny pouze mikrogranulky v kosmetických či čisticích prostředcích. Stejně tak obsahuje Nařízení opatření, která by měla vést ke zjištění množství úniků mikroplastů i u výrobků, u kterých doposud za mikroplasty neexistuje průmyslově použitelná náhrada.

Na druhou stranu je nutno novému Nařízení vytknout hned několik věcí. V prvé řadě se jedná o poměrně dlouhé lhůty, do kdy je možné výrobky s úmyslně přidávanými mikroplasty uvádět na evropský trh (např. šest či dokonce osm let). Dále je to chybějící obecná povinnost označovat tyto výrobky (až do zákazu uvádění na trh), že obsahují mikroplasty. Rovněž může být nové Nařízení kritizováno z důvodu, že oproti např. irské právní úpravě obsahuje pouze zákaz uvádění výrobků s mikroplasty na trh a nikoliv už zákaz jejich výroby. Toto může vést k situaci, že výrobky obsahující mikroplasty mohou být nadále distribuovány mimo EU, což vede stejně k jejich přenosu do životního prostředí v EU. Tento nedostatek lze ovšem přisuzovat snaze předkladatele zabránit případnému odchodu výrobců dotčených výrobků z EU a přesunu jejich výroby do zemí, kde by se těmto omezením podřizovat nemuseli. Lze tak předpokládat, že zákaz uvádění výrobků obsahujících mikroplasty na trh (byť např. pouze mikrogranulky v rinse-off produktech) bude ve větší části světa ještě nějaký čas pouze přáním a nikoliv realitou. Na druhou stranu nové Nařízení může přispět k omezení používání mikroplastů i mimo EU v důsledku snahy některých výrobců snížit náklady na výrobu tím, že nebudou mít dva výrobní procesy (s mikroplasty a bez mikroplastů), ale omezí se pouze na jeden výrobní proces bez přidávání mikroplastů.

Právní úprava zavádějící povinnost evropských i neevropských společností provádět due diligence dopadů svých činností má zahrnovat i klimatickou změnu

V EU představuje hlavní posun na poli udržitelnosti a byznysu navrhovaná směrnice o náležité péči podniků v oblasti udržitelnosti (Corporate Sustainability Due Diligence Directive, CS3D), která je momentálně předmětem trialogového vyjednávání mezi Evropskou komisí, Radou EU a Evropským parlamentem s cílem dosáhnout finální podoby legislativního návrhu CS3D do konce roku 2023. Základem CS3D je povinnost tzv. due diligence, která zahrnuje povinnost společností začleňovat náležitou péči do vnitřních politik a postupů společností, identifikovat, předcházet a odstraňovat nebo zmírňovat dopady svých činností na lidská práva a životní prostředí. Snahou je zajistit odpovědnost podniků za porušování lidských práv v globálních dodavatelských řetězcích, jež se vyznačují komplikovaností korporátních struktur a obchodních vazeb a které tak často vedou k obtížnosti identifikovat viníka a nemožnosti poškozených domoci se nápravy.

Koncept due diligence vychází z Obecných zásad OSN pro byznys a lidská práva a je rovněž základem odpovědného chování podniků v oblasti lidských práv a životního prostředí dle Směrnice OECD pro nadnárodní podniky. Oproti těmto mezinárodním standardům se povinnost náležité péče stává právně závaznou a vymahatelnou pro velké společnosti podnikající na vnitřním trhu EU a spadajícím do osobního rozsahu působnosti směrnice CS3D. Myšlenka náležité péče podniků v oblasti lidských práv se z nic neříkající výzvy lidskoprávních aktivistů a vědců postupně stává požadavkem, který berou váženě politici, vedoucí představitelé podniků i osoby dotčené na svých právech. Kromě EU již řada zemí uzákonila v určité podobě povinnost náležité péče podniků v oblasti lidských práv. Za první legislativní počin je považován francouzský zákon „loi de vigilance“ z roku 2017, následovaný Nizozemím (Act on the Duty of Care in Relation to Child Labour 2019), Německem (The Act on Corporate Due Diligence Obligations in Supply Chains 2021) či Norskem (Act relating to enterprises' transparency and work on fundamental human rights and decent working conditions 2021). Navíc na mezinárodní úrovni se od roku 2014 vyjednává o závazné smlouvě pro oblast byznysu a lidských práv, která rovněž pracuje s konceptem náležité péče, a v případě schválení státy by smlouva dle aktuálního návrhu vyžadovala, aby smluvní státy přijaly právní předpisy o náležité péči pro společnosti se sídlem v jejich státě či pod jejich kontrolou.

V rámci finálního vyjednávání CS3D je ve hře několik zásadních bodů, které mimo jiné určí, jak velké společnosti nakonec budou směrnici podléhat (určené výší obratu a počtem zaměstnanců), jak dalece do hodnotového řetězce bude povinnost náležité péče dosahovat (tj. zda kromě vlastní činnosti korporace, činnosti dceřiných společností a jejich přímých obchodních partnerů bude společnost muset dosáhnout i činnosti v celém hodnotovém řetězci včetně fáze používání výrobků společnosti či využívání jejích služeb), zda se samotný proces náležité péče více přiblíží mezinárodním standardům  založeným na flexibilním postupu posouzení rizik a prioritizaci opatření či jak nakonec budou vypadat pravidla týkající se sankcí a občanskoprávní odpovědnosti za porušení povinnosti náležité péče. Směrnice CSD3 by doplnila stávající nebo připravovanou evropskou úpravu dodavatelských řetězců zaměřenou na specifické oblasti, jako např. nerostné suroviny z oblastí postižených konfliktem, dřevo, produkty spojené s odlesňováním či baterie.

Kromě nepříznivých dopadů na lidská práva a životní prostředí se směrnice věnuje i otázce boje s klimatickou změnou. Negativní dopady změny klimatu působí nejen na životní prostředí (např. na četnost a extremitu povodní, intenzitu vln veder), ale i na lidská práva, včetně práva na život. Dle představ Evropské komise by tato úprava měla pomoci v přechodu ke klimaticky neutrální a ekologičtější ekonomice v souladu s cíli OSN v oblasti udržitelného rozvoje a Zelenou dohodou.

Klimatická změna patří mezi stěžejní body směrnice, nicméně klimatické ambice jednotlivých návrhů Komise, Parlamentu a Rady se diametrálně liší. V rámci povinnosti náležité péče by podniky měly identifikovat skutečné nebo potenciální dopady a rizika související s klimatickou změnou a přijmout vhodná opatření k jejich prevenci, zmírnění a nápravě. Tyto povinnosti náležité péče musí být integrovány do systémů řízení společností a zajistit, aby se klimatické aspekty staly jejich nedílnou součástí. Návrh Komise klimatické dopady z povinnosti náležité péče nicméně vylučuje (bližší komentář ze dne 9. 3. 2023 na našem blogu v anglickém jazyce). Všechny dokumenty obsahují samostatný článek 15 pro boj s klimatickou změnou, který společnostem ukládá povinnost přijmout klimatický plán tranzice, jež zajistí slučitelnost obchodního modelu dané společnosti s Pařížskou dohodou a dosažení klimatické neutrality do roku 2050 dle evropského právního rámce pro klima. Detaily tohoto plánu, zda musí obsahovat cíl snižování CO₂, který se bude týkat celého hodnotového řetězce či pouze rozsahu emisí 1 a 2, či návaznost na směrnici o podávání zpráv podniků o udržitelnosti, se v jednotlivých návrzích liší. V principu je CS3D krok správným směrem pro opatření v oblasti klimatu, i přes výhrady, které obecně panují k efektivnosti due diligence (např. McCorquodale & J Nolan) a s ohledem na to, že zatím není k dispozici dostatečný empirický výzkum na zhodnocení přínosu zákonných povinností náležité péče podniků k předcházení a nápravě porušování lidských práv ze strany podniků. Je důležité právně zakotvit povinnost společností snižovat emise CO₂ a přispívat k dosažení globálních teplotních cílů Pařížské dohody. Vývoj tohoto dokumentu budeme sledovat a konečnou podobu CS3D následně komentovat.

Obecné zásady OSN pro byznys a lidská práva vyžadují od společností snižovat emise CO₂

Dalším důležitým krokem ke shodě na tom, že lidskoprávní due diligence pokrývá i klimatické aspekty, je informační stanovisko Pracovní skupiny OSN pro otázku lidských práv a nadnárodních korporací a jiných subjektů („Pracovní skupina OSN“) z června 2023. Obecné zásady OSN pro byznys a lidská práva („Obecné zásady“), jednomyslně přijaté Radou OSN pro lidská práva, představují první všeobecně platné pokyny v oblasti lidských práv, které se přímo týkají jak států, tak podniků, a rychle se staly referenčním rámcem pro povinnosti vlád a odpovědnost podniků v oblasti dodržování a ochrany lidských práv, u nichž hrozí, že budou negativně ovlivněny podnikatelskou činností. Přestože Obecné zásady představují soubor dobrovolných doporučení a jako takové je nelze vymáhat, jejich přijetím byl vytvořen normativní základ pro odpovědné chování podniků. Kromě toho, že potvrdily povinnost vlád zajistit oprávněným osobám přístup k právní nápravě, objasnily koncept "náležité péče v oblasti lidských práv", kterou by podniky měly provádět, aby identifikovaly, předcházely, zmírňovaly a zodpovídaly za to, jak řeší dopady na lidská práva vyplývající z jejich činnosti, včetně jejich interakcí s dodavateli. Tento koncept pak inspiroval národní právní úpravy, jako je výše uvedený návrh CS3D.

Ačkoli Obecné zásady změnu klimatu výslovně nezmiňují (i vzhledem ke svému datu přijetí v roce 2011), akademická literatura (např. Macchi) a různé aktivity na poli klimatické litigace (např. rozhodnutí Shell nebo zpráva filipínské komise pro lidská práva) čím dál častěji dovozují odpovědnost podniků za předcházení a zmírňování dopadů obchodní činnosti na klima a související porušování lidských práv. Macchi se zasazuje o holistický přístup k náležité péči podniků, která by integrovala klimatickou změnu, životní prostředí a lidská práva. V tomto duchu je koncipováno i sdělení Pracovní skupiny OSN, jež poskytuje doporučení, jak mohou Obecné zásady pomoci státům, ale i obchodním společnostem řešit skutečné a potenciální dopady změny klimatu, jež způsobily podnikatelské aktivity, přispěly k nim nebo s nimi souvisejí. Povinnost státu chránit před dopady, jež vyplývají z podnikatelské činnosti, na lidská práva zahrnuje povinnost regulovat podnikatelské chování a chránit před předvídatelnými dopady souvisejícími se změnou klimatu. Příkladem je doporučení přijetí právních předpisů o náležité péči podniků s cílem identifikovat a řešit dopady na lidská práva a životní prostředí, včetně dopadů souvisejících se změnou klimatu, a to v celém hodnotovém řetězci. Ve vztahu k podnikům pak stanovisko mimo jiné uvádí, že povinnost společností respektovat lidská práva zahrnuje vypracování a přijetí politiky a akčních plánů týkajících se všech skutečných a potenciálních dopadů činností společnosti na lidská práva a životní prostředí, jež souvisejí s klimatickou změnou; identifikace všech emisí skleníkových plynů v rozsahu 1, 2 a 3 v rámci činnosti korporace, jež bude vědecky podložená a ověřitelná; či postupné ukončení využívání fosilních paliv a produkce emisí skleníkových plynů a nepoužívání kompenzací uhlíkové stopy (offsetování). Lze říci, že stanovení vhodných cílů snižování emisí skleníkových plynů a diverzifikace zdrojů energie by měly být součástí povinnosti podniků v kontextu boje s klimatickou změnou.

Zda je koncept náležité péče obecně vhodným nástrojem pro změnu chování a dovozování odpovědnosti společností za negativní dopady jejich činností na lidská práva, klima či životní prostředí v dodavatelském řetězci je samostatnou otázkou, na kterou zatím není jednoznačná odpověď. Zkušenosti se zavedením povinné náležité péče a přesunem tohoto konceptu z nezávazných pravidel do právní úpravy jsou omezené s ohledem na malý počet zemí, které již podobné zákony přijaly a  jejich poměrně krátkou dobu aplikace (např. k vyhodnocení francouzské úpravy z roku 2017 existují omezená data a výzkum  Lafarre a Rombouts 2022) či nápadu teprve prvních stížností (např. nedávný podnět neziskové organizace Oxfam proti německým supermarketům pro údajné porušování lidských práv na banánových a ananasových plantážích v Latinské Americe dle německého zákona o náležité péči v dodavatelském řetězci). V odborné literatuře je zejména poukazováno na to, že povinná péče v oblasti lidských práv představuje především samoregulační procedurální postup a jako taková upřednostňuje proces provádění povinné péče před skutečnými výsledky, což s sebou nese riziko „formalistického přístupu k plnění na papíře“ (např. Landau 2019). Navíc due diligence ukládá společnostem pouze povinnosti náležité péče, nikoliv povinnosti v oblasti lidských práv. Pokud tedy dojde k porušení lidských práv v rámci dodavatelského řetězce společnosti, oprávněné osoby nemusí být schopny vznést nárok vůči společnosti za samotné porušení, ale pouze za neprovedení náležité péče (Krajewski 2023). Řada z existujících nebo připravovaných legislativních návrhů dále dostatečně neupravuje přístup k soudu a domáhání se odpovědnosti za protiprávní jednání společností (např. právní pomoc, důkazní břemeno, přístup k dokumentům) (např. Nolan 2022). Vzhledem k limitům institutu náležité péče akademická literatura volá po legislativním zavedení jasných povinností podniků a po omezení  určitých aktivit přímými zákazy např. lobbyingu nebo vydávání nových licencí na těžbu fosilních paliv nad rámec právní úpravy náležité péče podniků v oblasti udržitelnosti (např. Dehm 2023 nebo Surya 2023).

Aktualizované znění OECD Směrnice pro odpovědné podnikatelské chování spojuje činnost společností s teplotními cíli Pařížské dohody a požadavkem na spravedlivou tranzici

Směrnice OECD pro nadnárodní podniky o odpovědném podnikání, kterou schválilo 51 států, včetně České republiky, je dalším klíčovým mezinárodním měřítkem odpovědného podnikatelského chování a obsahuje doporučení vlád nadnárodním podnikům, jak by měly přispívat k udržitelnému rozvoji a řešit nepříznivé environmentální a sociální dopady svých činností a svých dodavatelských řetězců. Nové znění, zveřejněné 8.června 2023, přináší významnou aktualizaci kapitoly o životním prostředí s důrazem na odpovědnost společností za řešení nepříznivých dopadů jejich činnosti na klima.

Změna klimatu, jež se výslovně objevuje v textu poprvé, je považována za stěžejní enviromentální dopad podnikatelských činností, kterým by se podniky měly zabývat v rámci svých procesů náležité péče. Mezi důležité změny patří výslovný odkaz na Pařížskou dohodu v komentovaném výkladu jednotlivých ustanovení Směrnice OECD a zdůraznění role podniků pro dosažení nulových čistých emisí skleníkových plynů a globálních cílů v oblasti zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně. Jinými slovy, obchodní společnost musí dbát na své emise skleníkových plynů a jejich snižování v souladu s mezinárodně dohodnutými globálními teplotními cíli na základě nejlepších dostupných vědeckých poznatků. To mimo jiné znamená mít připraven klimatický plán přechodu, stanovit krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé emisní cíle snižování skleníkových plynů, které zohledňují emise v rozsahu 1, 2 a, pokud je to možné na základě nejlepších dostupných informací, v rozsahu 3. Současně je nutné upřednostňovat odstraňování zdrojů emisí skleníkových plynů před offsety. Aktualizovaná kapitola o zaměstnanosti dále představuje nové standardy pro zajištění spravedlivé tranzice k nízkouhlíkové ekonomice. Podniky by mimo jiné měly dbát na sociální dopady jak při odklonu od postupů škodlivých pro životní prostředí (např. různá ukončování provozů, těžby a využívání uhlí), tak při přechodu k ekologičtějším odvětvím nebo postupům (např. přechod k využívání obnovitelných zdrojů energie). To zahrnuje školení pro zvyšování kvalifikace a rekvalifikace zaměstnanců vzhledem k očekávání budoucích změn v provozu a potřeb zaměstnavatelů vyvolaných energetickou transformací či technologickými změnami a digitalizací.

Závěr

Na závěr lze uvést, že i přes zjevnou tendenci posilovat odpovědnost podniků za dopady jejich aktivit na lidská práva a životní prostředí, včetně klimatických dopadů, se nejedná v případě due diligence o všelék. V zásadě má koncept náležité péče několik limitů, které mohou oslabit jeho přínos k omezení porušování lidských práv a životního prostředí ze strany podniků. Nicméně je evidentní, že po období, kterému dominovala dobrovolnost závazků ze strany nadnárodních korporací, přichází větší ingerence státu a zavádění konceptu náležité péče podniků v oblasti udržitelnosti prostřednictvím legislativy. Nedávné právní úpravy náležité péče podniků ve Francii, Německu či Norsku vykazují značné rozdíly, které mohou ovlivnit nejen jejich účinnost, ale i způsobit zmatek u podniků, které je mají dodržovat. Úprava na úrovni EU v podobě CS3D by měla tuto fragmentaci do určité míry odstranit. Uvidíme, jaká bude schválená podoba CS3D obecně ve vztahu k předcházení porušování lidských práv a nepříznivých dopadů na životní prostředí ze strany podniků skrze povinnost náležité péče a specificky v otázkách klimatické změny skrze klimatický plán přechodu. Nová právní úprava by měla reflektovat na vývoj ve výše zmíněných mezinárodních standardech odpovědného podnikatelského chování, jež výslovně řadí klimatickou změnu mezi dopady podnikatelských činností, které v rámci náležité péče podniky musí řešit. Navíc by nová pravidla měla podnikům, které budou nuceny přijímat opatření k odstraňování zdrojů emisí skleníkových plynů a jejich snižování, umožnit prosazovat smysluplná opatření v oblasti klimatu v rámci svých dodavatelských řetězců.

Vzhledem k umístění lomu jsou dopady tamní těžby pozorovatelné právě v českých a německých obcích. V německé Žitavě praskají domy, v Česku je zase velkým problémem odtok vody. Celý problém je podle Kalenské ze strany Česka hlavně o tom, aby byly dodržovány právní předpisy na ochranu životního prostředí – a to evropské, české i polské, a aby ty polské nebyly účelově upravovány tak, aby těžbu i přes všechna rizika umožnily. Tak se totiž v Polsku děje. Jako příklad uvádí Petra Kalenská tzv. Lex Turów, který byl schválen v září roku 2023 a umožňuje pokračování těžby i při chybějícím stanovisku EIA: „To je v přímém rozporu s evropským právem.“

Shrnutí kauzy

Pochopit celou kauzu okolo dolu Turów je složité a mohlo by se zdát, že dohoda mezi českou a polskou vládou z února roku 2022 celý problém vyřešila, tak tomu ale není.

Jako odrazový můstek kauzy uvádí Petra Kalenská poslední povolení k těžbě před vstupem Polska do Evropské unie, které Turów dostal v roce 1994 a které skončilo v dubnu 2020. Od té doby Petra Kalenská mluví o nelegální těžbě. Jelikož mezitím Polsko vstoupilo do Evropské unie, bylo k povolení další těžby potřeba splnit náležitosti vyplývající z práva Evropské unie, tedy zejména posoudit vliv těžby na životní prostředí (proces EIA). Jelikož v tomto případě je vliv tzv. přeshraniční, zapojila se do procesu i Česká republika.  

Procesy směřující k udělení nového povolení započaly v roce 2015, v tom samém roce však začalo být patrné, že voda opět klesá, což vedlo podle Petry Kalenské k nervozitě místních obyvatel. Zároveň v roce 2017 začala voda téct jinudy. Takže hydrogeologický model zpracovaný pro účely EIA v roce 2015 již nebyl aktuální. A to je podle Petry Kalenské jádro celého problému. Hydrogeologický model zpracovaný pro účely povolení počítá se zcela špatnými a realitě neodpovídajícími údaji: „Pokles vody v roce 2044 odhaduje na 3 až 15 metrů. Přitom už v roce 2021 hladina klesla o 8 až 35 metrů.“ Podle Kalenské je proto zapotřebí vypracovat nový kvalitní hydrogeologický model a na jeho základě i nově posoudit vliv na životní prostředí. Česká republika proto v roce 2019 vydala k rozšíření dolu Turów bezprecedentní negativní stanovisko.   

I přes to bylo počátkem roku 2020 vydáno Regionálním ředitelem životního prostředí ve Vratislavi rozhodnutí EIA pro záměr pokračování těžby do roku 2044, navíc s okamžitou účinností. To bylo přiloženo k žádosti o prodloužení těžební činnosti do roku 2026, které bylo uděleno rozhodnutím polského ministra klimatu v březnu 2020.

V návaznosti na to se Česká republika obrátila v září roku 2020 se stížností na Evropskou komisi a posléze v únoru roku 2021 podala na Polsko žalobu pro nesplnění povinnosti k Soudnímu dvoru Evropské unie (SD EU) spojenou s žádostí o vydání předběžného opatření k přerušení těžby vzhledem k bezprostřední hrozbě vzniku nevratných škod na životním prostředí a lidském zdraví. Tomu bylo v květnu 2021 vyhověno bezprecedentním rozhodnutím o bezodkladném přerušení těžby do doby vydání rozsudku. Jelikož těžba ale zastavena nebyla, uložil SD EU v září 2021 Polsku pokutu za každý den pokračování těžby ve výši půl milionu EUR. Ani tak Polsko těžbu nepřerušilo. Jde ale podle Petry Kalenské o první moment, kdy Polsko začalo aktivně vyjednávat s českou stranou. Do té doby byl totiž se součinností z polské strany problém: chyběly překlady, přístup k dokumentům, apod. I proto se podle Kalenské Česká republika vůbec na SD EU obrátila. Předmětem žaloby byly zejména procesní záležitosti spočívající v neumožnění přístupu veřejnosti, špatných a chybějících informacích, a také právě v porušování evropského práva. Povolení k těžbě do roku 2026 totiž podle Polska na rozdíl od povolení do roku 2044 nevyžadovalo posouzení EIA. Česká žaloba tedy nemířila ani na klimatický aspekt těžby ani na možnost vzniku ekologické újmy.

Česko-polská dohoda a její vliv na zlepšení stavu

V České republice na podzim roku 2021 proběhly volby a nová vláda v únoru roku 2022 uzavřela s polskou stranou dohodu, na základě které byla žaloba k SD EU českou stranou stažena. K podpisu dohody došlo v ten samý den, kdy dal generální advokát SD EU Česku za pravdu v několika bodech žaloby. Podle generálního advokáta Priita Pikamäea jsou polské právní předpisy umožňující prodloužení povolení těžby hnědého uhlí o 6 let bez posouzení vlivů na životní prostředí neslučitelné s požadavky vyplývajícími ze směrnice EIA. Kromě toho se generální advokát ztotožnil i s tvrzeními České republiky ohledně opožděného a nekompletního informování ze strany Polska a nedostatečným informováním veřejnosti, což je podle generálního advokáta proti zásadě spolupráce, solidarity a vzájemné podpory mezi členskými státy i v rozporu s povinností zpřístupnit veřejnosti povolení s významným dopadem na životní prostředí. Česká republika se nicméně v dohodě vzdala možnosti v budoucnu na Polsku evropské právo vynutit.

Předmětem dohody je z polské strany jednak finanční kompenzace Česku a jednak zřízení podzemní bariéry v blízkosti dolu. Podle Petry Kalenské se však o této bariéře postavené „vedle dolu“ začalo uvažovat v Polsku jako o opatření, které má zabránit zatopení dolu, ale v dohodě je najednou uvedené jako „opatření na ochranu vod v ČR.“ V tom spočívá podle Kalenské stěžejní problém: „Účinnost této bariéry je totiž definována její propustností a dále měřeními na čtyřech monitorovacích vrtech, které jsou ale umístěny v blízkosti bariéry a dolu. Ačkoliv je tedy bariéra funkční (jak oznámilo MŽP 24. července 2023), voda v Česku stále klesá a pozitivní vliv bariéry na stav vody v ČR nebyl pozorován. Nelze ji tak považovat za preventivní ani nápravné opatření.“

Aktivity místních obyvatel

Česká strana a zejména obyvatelé okolních obcí, kteří spolupracují např. v rámci platformy Společně pro vodu, tedy požadují zejména nový a kvalitní hydrogeologický model a na jeho základě přijetí takových opatření, aby bylo zabráněno odtoku vod z Česka. Frank Bold nyní poukazuje zejména na nedostatečné informování místních obyvatel ze strany české vlády a ministerstva životního prostředí a také na nízkou částku, kterou ČR od Polska na základě dohody dostala. Ta podle Kalenské nebude postačovat na všechna nutná opatření, a proto se může stát, že fosilní průmysl a jeho dopady budou zase financovat lidé a daňoví poplatníci.

Vzhledem k tomu, že škody na životním prostředí nadále vznikají, voda z Česka dál odtéká a česká vláda se v česko-polské dohodě zavázala, že s tím nebude následujících 5 let nic dělat, podaly ekologické a místní organizace proti dohodě stížnost k Evropské komisi. Podle Petry Kalenské, která stížnost připravovala, dohoda porušuje evropské právo a to například tím, že znemožňuje obrátit se na SD EU, omezuje přístup místních k informacím, nezajišťuje dostatečná nápravná a preventivní opatření, i tím, že nepožaduje skutečné zhodnocení dopadů na životní prostředí (EIA).

Vývoj v Polsku

Ohledně dolu Turów se vedou spory i v Polsku, kde je debata chápána více v kontextu klimatické krize. Ačkoliv neziskové organizace poukazují na neperspektivnost těžby uhlí a nutnost využít finanční prostředky k modernizaci regionu, polský Nejvyšší správní soud v souladu s politikou vládní strany upřednostnil zájmy energetické bezpečnosti a zaměstnanosti před ochranou životního prostředí, když v létě 2023 zrušil rozhodnutí varšavského soudu o pozastavení rozhodnutí EIA. Přitom ani mzdové podmínky nejsou v dolu Turów podle Petry Kalenské zrovna ideální. I to poukazuje na problém vysoce ziskového fosilního průmyslu oproti přínosům a dopadům na místní komunity. Konečně pokračování těžby v dolu Turów znemožňuje Polsku využít nyní dostupné finanční prostředky k zajištění spravedlivé transformace regionu. V Polsku však 15. října 2023 proběhly volby. Petra Kalenská doufá, že nová vláda se bude snažit urovnat vztahy s EU a bude respektovat rozhodnutí polských i evropských soudů. V ochraně klimatu však komentátoři neočekávají velký posun ani od případné proevropské vlády.

Navíc, odchylka globální teploty za měsíce červenec a srpen překročila hodnotu 1,5 °C. Jelikož již nyní průběžná globální teplota překročila dosavadní rekord, následkem sílícího vlivu El Niňa můžeme tvrdit, že i celý rok 2023 skončí jako rekordně teplý.

Podle analýzy centra v Berkeley (Obr. 2), existuje více než poloviční pravděpodobnost, že rok 2023 jako celek překročí růst globální teploty o 1,5 °C (ve srovnání s referenčním obdobím 1850-1900). Pokud se nestane nic neočekávaného (např. výbuch nějaké silné sopky), rok 2024 bude s jistotou ještě teplejší a první limit Pařížské klimatické dohody (PD) bude překonán i v tomto roce. Připomeňme, že podle aktuálních dat o globální tepelné nerovnováze, která indikuje rychlost akumulace energie v klimatickém systému, je rychlost oteplování rekordní.

Klesne v dalších letech (2025-26) zvýšení globální teploty pod úroveň 1.5 °C? Nejspíše ano, avšak pouze dočasně. Zanedlouho překonáme tuto hranici „natrvalo“, a svět se bude rychle blížit k druhému limitu růstu teploty definovanému v PD z roku 2015. Není proto příliš překvapivé, že poslední zpráva panelu OSN ve svém prvním globálním hodnocení emisí od ratifikace PD varuje, že jednotlivé státy své emisní závazky neplní. Vědci dlouhodobě upozorňují, že objem emisí, které může svět vypustit do atmosféry (tzv. zbývající uhlíkový rozpočet) je velmi malý, a rychle klesá. Globální spotřeba fosilních paliv je i v roce 2023 (období leden až červenec, Obr. 3) zatím rekordní, i když emise v EU klesly. Podle propočtů klimatologů zbývá světu cca 2-7 let (počítáno od roku 2022) stávající spotřeby fosilních paliv, a limit 1,5 °C bude nenávratně ztracen (Obr. 4).

Je patrné, že jelikož političtí představitelé nejsou schopni či ochotni dostát svým slíbeným závazkům v otázce (globální a lokální) ochrany klimatu, role praktického uplatňování klimatického práva bude stále naléhavější a důležitější v souvislosti s vymáháním práv občanů, kteří si nevratné a mnohdy katastrofální důsledky změny klimatu plně uvědomují.

 

Rozhodnutí Ústavního soudu

Ústavní soud zrušil část obecní vyhlášky konkrétně v těch ustanoveních, kde město v rámci stanoveného místního poplatku za obecní systém odpadového hospodářství zavedlo úlevu ve výši 440 Kč pro všechny poplatníky – fyzické osoby přihlášené v obci. Místní poplatek za obecní systém odpadového hospodářství se sazbou ve výši 1.100 Kč se tak vztahoval v plné výši pouze na osoby, které v obci trvale přihlášeny nejsou, nicméně zde mají nemovitost, v níž není k pobytu přihlášena žádná fyzická osoba (jsou poplatníky z titulu vlastnictví nemovitosti v obci). Město Krásná Lípa tedy plošně zavedlo jinou výši poplatku pro fyzické osoby přihlášené v obci a jinou pro osoby nepřihlášené (například chalupáře). Ústavní soud v dané věci namítal, že modifikace místního poplatku za komunální odpad, která popírá základní mechanismus vybraného poplatkového schématu, odporuje kogentním ustanovením zákona o místních poplatcích. Pokud chtělo město Krásná Lípa dosáhnout lepšího zohlednění toho, kolik kdo reálně vyprodukoval odpadu, mělo v zásadě využít poplatkové schéma za odkládání odpadu z nemovité věci.

Právní úprava poplatku za komunální odpad

Povinnost přebírat komunální odpad od fyzických nepodnikajících osob je veřejnoprávní povinností obcí vyplývající ze zákona o odpadech (zákon č. 541/2020 Sb.). Přitom právní úprava neumožňuje jiný způsob získávání finančních prostředků na provoz obecního systému než prostřednictvím místních poplatků za komunální odpad.

Zatímco do konce roku 2020 obec mohla zvolit některý ze tří způsobů zpoplatnění (místní poplatek za provoz systému; poplatek za komunální odpad podle zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů; nebo úhradu za odstraňování komunálního odpadu na základě smlouvy, taktéž podle zákona o odpadech), v současné době jsou možnosti jen dvě.

V návaznosti na nový zákon o odpadech (již citovaný zákon č. 541/2020 Sb.) došlo ke změně zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích a ke sjednocení poplatků za komunální odpad. Pokud se obce rozhodnou poplatek zavést (k čemuž povinné nejsou, zavedení místních poplatků je fakultativní), mohou zavést poplatek za obecní systém odpadového hospodářství nebo poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci.

První poplatek je v podstatě paušální platbou za možnost odpad v obci odkládat (příspěvkem na systém odpadového hospodářství obce), která se platí bez ohledu na to, zda v obci daná osoba vytváří odpad. Jedná se o poplatek za obecní systém odpadového hospodářství, který platí lidé, kteří mají v obci hlášený pobyt, a dále vlastníci nemovitostí, které zahrnují byt, rodinný dům nebo rekreační objekt, pokud v nich nikdo není hlášen k pobytu. Poplatek, pokud je zaveden, nesmí přesáhnout 1 200 Kč za kalendářní rok. Od poplatku existují osvobození nebo úlevy upravené buď přímo zákonem o místních poplatcích nebo obecně závaznou vyhláškou obce (obce typicky poskytují úlevy dětem nebo seniorům). Zákon osvobozuje od poplatku z důvodu hlášeného pobytu v obci např. osoby, které skutečně žijí (mají bydliště) a platí poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci v jiné obci, nebo např. osoby v domově pro osoby se zdravotním postižením či v domově pro seniory.

Druhý typ poplatku, poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci, vychází z toho, kde daná osoba žije a kolik odkládá odpadu (poplatníky jsou fyzické osoby, které mají v nemovité věci bydliště, nebo vlastník nemovité věci, ve které nemá bydliště žádná fyzická osoba). Východiskem pro stanovení poplatkové povinnosti je tedy skutečná produkce odloženého směsného odpadu z nemovité věci. Jeho výše je založena na množství skutečně odkládaného odpadu nebo na objednaném objemu nádob k odkládání odpadu pro nemovitost (tj. hmotnostní, objemový nebo kapacitní základ). Sazbu poplatku určí obec, a to max. 6 Kč za kilogram odpadu nebo 1 Kč za litr odpadu. Obec také může určit minimální měsíční základ na poplatníka (nanejvýš 10 kilogramů nebo 60 litrů), čímž se má zabránit jiným, nežádoucím způsobům odkládání odpadu (zejména vytváření černých skládek). 

Prakticky řada obcí zůstala u „paušální platby“ za obecní systém odpadového hospodářství, ale zároveň směřovala k nápravě „nespravedlivého“ rozložení zatížení poplatkem mezi trvale žijícími osobami s přihlášeným pobytem a „rekreanty“ (kteří formálně v obci hlášeni nejsou, ale reálně zde žijí). Také vyhláška města Krásná Lípa (stanovující místní poplatek za obecní systém odpadového hospodářství, tj. paušální platbu) směřovala k určité nápravě místních poměrů, kdy místní, trvale hlášení občané, by měli platit poplatek v plné výši, zatímco „rekreanti“ pouze za nemovitost, když současně jejich podíl na reálném množství komunálního odpadu ve městě byl vyšší.

Závěry Ústavního soudu

Ústavní soud předmětné ustanovení vyhlášky podrobil čtyřkrokovému testu posouzení souladu obecně závazných vyhlášek územních samosprávných celků s ústavním pořádkem nebo zákonem.

V kroku jedna uzavřel, že zastupitelstvo obce mělo pravomoc vydat obecně závaznou vyhlášku, jejíž součástí bylo napadené ustanovení, čímž první krok testu považoval za splněný.

V kroku dva řešil, zda se obec při vydání obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tj. zda nejednala ultra vires. Opět shledal, že město přijetím uvedené vyhlášky včetně napadeného ustanovení nevybočilo mimo zákonem vymezenou věcnou působnost.

V třetím kroku Ústavní soud zkoumal, zda obec nezneužila zákonem svěřenou pravomoc a působnost. V tomto kroku testu již napadené ustanovení neobstálo. Ústavní soud se tak nezabýval naplněním čtvrtého kroku, tj. zda přijetím napadeného ustanovení obec nejednala zjevně nerozumně.

Posouzení třetího kroku tvoří základ argumentace Ústavního soudu. Vychází v podstatě z toho, že nová právní úprava rozlišující dva druhy místních poplatků za komunální odpad umožňuje právě to, aby obec v poplatku zohlednila rozsah vyprodukovaného odpadu tak, že zavede místní poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci.

Ústavní soud byl toho názoru, že napadené ustanovení poskytnutím úlevy směřující k zohlednění rozsahu vyprodukovaného odpadu (protože město argumentovalo tím, že rekreanti vytvářejí více odpadu) modifikuje základní parametry poplatku „za systém“, které spočívají právě v neutralitě výše poplatku vzhledem k rozsahu vyprodukovaného odpadu a zásadně rovném rozložení nákladů mezi jednotlivé skupiny poplatníků. K takovému odlišnému nastavení ale slouží v zákoně podrobně vymezený jiný poplatek. Proto zde jde o obcházení kogentní právní úpravy.

Ústavní soud zkoumal přijaté řešení optikou principu přiměřenosti (aby posoudil, zda je případný zásah do práva na samosprávu obhajitelný), tj. zda neexistují důvody, které by opodstatnily závěr, že právo města na samosprávu převáží nad zájmem na ochraně zákona. Ústavní soud by respektoval takovou modifikaci poplatku, která se nepříčí smyslu zákona a je opodstatněna věcnými důvody vztahujícími se k místním zvláštnostem dané obce. To ale v daném případě splněno nebylo. Porušením „neutrality“ poplatku za systém se napadené ustanovení ocitlo mimo zákonem vymezený prostor pro stanovení dalších osvobození a úlev na místních poplatcích. Ústavní soud tedy nemohl akceptovat napadené ustanovení jako legitimní projev práva na samosprávu, kterému by bylo třeba dát přednost před zájmem na ochranu zákona.

Rozhodnutí Ústavního soudu je předmětem odborné debaty, a to již z toho důvodu, že úlevy a osvobození z paušálního poplatku (které zákon o místních poplatcích obecně připouští) jsou v řadě případů vázány právě na to, že se určité osoby v obci nezdržují a tedy reálně neprodukují žádný odpad.

Odlišná stanoviska

Závěry Ústavního soudu jsou doprovázeny odlišným stanoviskem soudců Vojtěcha Šimíčka a Jana Filipa a Radovana Suchánka, což do jisté míry oslabuje precedenční působení do budoucnosti a také ztěžuje jistotu obcí, pokud jde o mantinely ústavnosti obecně závazných vyhlášek.

Z odlišných stanovisek lze zdůraznit následující. Základem je již to, že vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v samostatné působnosti představuje původní normotvorbu a obce jsou k tomu zmocněny ústavně, tzn. přímo čl. 104 odst. 3 Ústavy, proto pro jejich vydávání nepotřebují zákonné zmocnění: postačuje, aby tyto vyhlášky nepřekračovaly zákonem vymezenou působnost obcí. Ze strany státu by tedy měla platit zdrženlivost z hlediska zásahů do této jejich pravomoci. Zrušení vyhlášky obce vydané v samostatné působnosti by proto mělo představovat prostředek ultima ratio, ke kterému Ústavní soud přistoupí pouze tehdy, není-li skutečně zbytí.

K překročení zákonem stanovených mezí a k uložení nové povinnosti napadenou vyhláškou však v daném případě podle disentů nedošlo: město Krásná Lípa respektovalo jak zákonem vymezený okruh subjektů poplatku, tak také jeho maximální výši.

Město neporušilo ani zákonné pravidlo, podle nějž obec může zavést pro poplatkové období pouze jeden z poplatků za komunální odpad, nebyly nepřípustně zavedeny současně dva poplatky. Taková situace by totiž nastala teprve tehdy, když by např. přihlášené fyzické osoby platily poplatek za obecní systém, zatímco vlastníci nemovitostí poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci.

Pokud by proto za této situace Ústavní soud měl předmětnou vyhlášku zrušit, mohl by tak učinit z jediného důvodu: musel by dovodit, že porušuje základní práva nebo svobody (např. by shledal nepřípustnou diskriminaci). Nic takového se však z odůvodnění nálezu nepodává. Jako problematické je vnímáno založení závěrů Ústavního soudu (pouze) na tvrzení, podle kterého se osoby bez přihlášeného pobytu v obci výrazněji podílí na produkci odpadů. Ústavní soud nemůže zrušit právní předpis jen proto, považuje-li za nepřípustný jeho výklad anebo motivaci k jeho přijetí, nýbrž pouze tehdy, shledá-li rozpor s ústavním pořádkem, anebo (u podzákonných předpisů) se zákonem.

Východiskem Ústavního soudu měla být především okolnost, že příjem z poplatků za odpady je příjmem samotné obce. Obec je oprávněna samostatně rozhodovat o hospodaření se svým majetkem a je proto věcí samotné obce, jakým způsobem bude případně „svoje“ občany favorizovat.

Radovan Suchánek ve svém disentu připomíná nález ze dne 4. 6. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 48/18, v němž Ústavní soud akceptoval zvýhodnění osob s trvalým pobytem v obci u poplatkové povinnosti v souvislosti s úhradou za nakládání s odpadem (vyhláška obce Milovice). Ústavní soud v něm mimo jiné aproboval názor, podle nějž „zvýhodnění občanů města je uznáním toho, že institut občanství obce není možné redukovat jen na výkon aktivního či pasivního volebního práva či práva hlasovat v místním referendu“ a v této souvislosti vzal na zřetel, že „občanství obce má i složku spíše mimoprávní, která se projevuje v pocitu přináležitosti k obci, k místu, kde jsem "doma". Obec může tuto užší vazbu k vlastním občanům zohledňovat, protože je, už na základě Ústavy, především samosprávným společenstvím svých občanů (čl. 100 odst. 1 Ústavy).“

Závěr

V konečném důsledku nejednotnost závěrů ústavních soudců bohužel přináší zejména nejistotu do další činnosti obcí. Není jasné, zda obec, která přijde se stejným nebo obdobným řešením, může být úspěšná či nikoliv, a zda tedy má volnou ruku v tom, jak řešit konkrétní specifika svého území (přitom nejde jen o komunální odpad). Závěry uvedené v nálezu Ústavního soudu jsou v kontextu názoru disentujících soudců spíše slabé (nebylo ani tvrzeno ani prokázáno diskriminační zacházení či porušení jiných práv, které by odůvodňovalo zrušení vyhlášky), argumentace právem na samosprávu a nutností zdrženlivého zásahu do něj je naopak velmi silná.

Současně je nutné připomenout širší kontext. Byl to sám stát, kdo přenesl odpovědnost za komunální odpad na obce. Prostřednictvím obcí stát také předpokládá naplnění cílů rámcové směrnice o odpadech, pokud jde o recyklaci komunálního odpadu. Vzhledem k tomu, že stát nechává na obcích, jak zákonem stanovené povinnosti naplní, měl by také vymezit jasné mantinely pro jejich činnost (při respektování jejich ústavně zaručené samosprávné povahy). To se ale nestalo.

I když se komentované soudní rozhodnutí týká primárně otázky limitů samosprávy, resp. otázky konkrétního nastavení místního poplatku, je třeba si uvědomit, že právě na lokální úrovni bude třeba zabezpečit řadu dalších opatření ke zmírnění dopadů změny klimatu. Obce, které disponují vlastním územím, jsou a budou klíčovým partnerem pro stát při naplňování klimatických cílů. Budou také i nadále hlavním partnerem pro naplnění podmínek pro život svých občanů. Jestliže stát bude chtít dále obcím přikazovat, jaké povinnosti mají naplnit, musí také jasně určit, kde jsou limity samosprávy, a to nejen na úseku místního poplatku za komunální odpad.

Hlavními důvody zrychlování oteplování je pokračující rekordní spotřeba fosilních paliv a s ní související růst koncentrace skleníkových plynů (CO2, CH4, N2O); po roce 2000 se přidal i pokles emisí SO2, které mají ochlazující účinek. Koncentrace CO2 se v květnu 2023 zvýšila o 3,01 ppm oproti květnu 2022, což je 4. nejvyšší nárůst v historii měření. Vědci navíc upozorňují, že celkové množství emisí CO2, které umožní naplnit první limit (1,5 °C) Pařížské dohody s poloviční (50%) pravděpodobností, představuje 250 Gt. Jde o poloviční objem emisí oproti roku 2020, tedy za pouhé tři roky lidstvo spotřebovalo polovinu celkového uhlíkového rozpočtu. Při současné rychlosti emisí a při zachování současného uhlíkového rozpočtu bude jeho zbytek vyčerpán v roce 2029.

Aktuálně je plocha plovoucího ledu (Arktida + Antarktida) rekordně nízká (Obr. 2), teplota světového oceánu je rekordně vysoká, a globální teplota (oceány + kontinenty) se přiblížila hranici oteplení o 1,5 °C (Obr. 3).

 

Meteorologické organizace ohlásily oficiální začátek jevu El Niño, jehož důsledkem je oteplování oceánů v pásmu tropického Pacifiku. Je pravděpodobné, že toto dále povede ke zvyšování teploty globálního oceánu a později také k dalšímu růstu globální teploty. Hlavní efekt na globální teplotu je přibližně půl roku po dosažení vrcholu fáze El Niño. Současné předpovědní modely dávají přibližně 10% pravděpodobnost, že letošní rok bude rekordně teplý. Pokud jev El Niño dosáhne střední či dokonce silné intenzity, tak se očekává prolomení hranice oteplení o 1,5 °C v příštím roce s asi poloviční (50%) pravděpodobností.

I když by šlo pouze o dočasný stav v průběhu jednoho roku, který bude kombinací přirozených a antropogenních faktorů, Pařížská klimatická dohoda nedefinuje přesně, co považuje za prolomení této hranice. Jinými slovy, nemluví se zde o průměru teploty za nějaké konkrétní časové období (např. 5, 10, nebo třeba 15 let).

Z tohoto hlediska lze považovat možné překročení prvního limitu Pařížské klimatické dohody již příští rok za varovný signál, že zákonodárci a svět obecně, jednoznačně při mitigaci antropogenní změny klimatu selhávají.

 

 

 

 

1. Mezinárodní humanitární a válečné právo

Mezinárodní humanitární a válečné právo zakazuje poškozování životního prostředí za války, ale jeho platná úprava je spíše stručná a chybí v ní například ustanovení o poválečné obnově životního prostředí a náhradách za ni. Navíc by bylo obtížné pohnat Rusko k odpovědnosti za porušení, protože nyní odstupuje z rozhodujícího Dodatkového protokolu, kde je ochrana životního prostředí za války řešena. Mezinárodní právo zakotvilo (jako reakci na hrůzy 2. světové války) pravidla pro vedení války a pro ochranu civilního obyvatelstva i území, kde probíhají boje. Základ této úpravy představují tzv. Ženevské úmluvy z roku 1949 a jejich dodatkové protokoly z roku 1977. Jsou zde vymezeny způsoby a prostředky vedení války a dále pravidla na ochranu osob neúčastnících se boje (civilisté, zdravotníci) nebo z bojů vyřazených (váleční zajatci, ranění, nemocní či ztroskotaní vojáci) během ozbrojených konfliktů. Smluvními stranami Ženevských úmluv jsou všechny státy světa, avšak v případě Dodatkového protokolu I tomu tak není: Rusko ho podepsalo, ale v r. 2019 začalo činit kroky k vystoupení z něj zákonem předloženým ve Státní Dumě.

Z hlediska ochrany životního prostředí v případě války je podstatné, že právě Dodatkový protokol č. 1 k Ženevským úmluvám se vyslovuje k ochraně životního prostředí v několika článcích, a jeho poškozování výslovně zakazuje. Článek 35 odstavec 3 stanoví, že

je zakázáno používat způsobů nebo prostředků vedení války, jejichž cílem je způsobit, nebo u nichž se dá očekávat, že mohou způsobit rozsáhlé, dlouhodobé a vážné škody na životním prostředí.

Dále článek 55 je přímo nazván Ochrana životního prostředí a stanoví, že

1. Při vedení vojenských akcí je třeba dbát o ochranu životního prostředí před rozsáhlými, dlouhodobými a vážnými škodami. Tato ochrana zahrnuje zákaz používání způsobů nebo prostředků vedení války, jejichž cílem je způsobit takové škody na životním prostředí, nebo u nichž se dá očekávat způsobení takových škod, že tím ohrozí zdraví nebo přežití obyvatelstva.

2. Útoky proti životnímu prostředí z důvodů represálií jsou zakázány.

Ochranu životního prostředí za ozbrojeného konfliktu se snaží doplnit Komise OSN pro mezinárodní právo. Jde o expertní těleso OSN složené z 34 odborníků, jež se věnuje různým aktuálním otázkám mezinárodního práva a vydává pro různé oblasti práva tzv. draft principles, tj. doporučení, jak by měla či mohla vypadat mezinárodněprávní regulace v daných sektorech. Pro oblast ochrany životního prostředí za ozbrojených konfliktů vydala Komise v roce 2022 dokument Draft principles on protection of the environment in relation to armed conflicts. Principy vyzývají k tomu, aby v souvislosti s ozbrojenými konflikty nedocházelo k poškozování životního prostředí, a pokud už k němu došlo, aby původce v rámci své mezinárodní odpovědnosti poskytl plné reparace. Tedy postihuje i fázi obnovy životního prostředí po ukončení konfliktu a kompenzace. Tento dokument navrhuje úpravu značně detailní (celkem 27 principů), avšak není právně závazný (nejde o mezinárodní úmluvu). Díky vysoké autoritě tohoto tělesa OSN ji nicméně lze i tak považovat za určité vodítko.

2. Mezinárodní trestní právo

Mezinárodní trestní právo postihuje čtyři mezinárodní zločiny. Zatím mezi nimi není ekocida, která by byla přímo zaměřena na postih ničení životního prostředí, nicméně i tak v rámci zakotvených čtyř zločinů lze trestat omezeným způsobem i poškozování životního prostředí (jako jejich součást).  Zároveň je zde možnost, že spravedlnost Mezinárodního trestního soudu dopadne i na viníky z Ruska. Mezinárodní systém trestání nejzávažnějších zločinů byl dlouhou dobu založen pouze na ad hoc tribunálech (např. norimberský tribunál po 2. světové válce, tribunály pro bývalou Jugoslávii nebo pro Rwandu). Až v roce 1998 se podařilo vyjednat širší shodu států nad návrhem mezinárodní smlouvy s názvem Římský statut, která založila stálý Mezinárodní trestní soud (International Criminal Court, zkr. ICC). Jeho činnost oficiálně započala v březnu 2003, v databázi má nyní 30 případů.

Podle prvního článku Římského statutu je Mezinárodní trestní soud stálou institucí a vykonává jurisdikci nad osobami pro nejzávažnější zločiny, kterými je dotčeno mezinárodní společenství jako celek. Existence stálého soudu je tedy rozhodně krokem vpřed oproti předchozímu období, nicméně tento soud má určitá omezení, která limitují jeho možnost dosáhnout spravedlnosti. Především nemůže soudit žádné jiné zločiny, než ty popsané v Římském statutu, jimiž jsou genocida, zločiny proti lidskosti, válečné zločiny a zločin agrese. Za druhé, haagský soud může soudit pouze jednotlivce, nikoli státy; navíc podmínkou trestní odpovědnosti před tímto soudem je, že osoba jednala s úmyslem a znalostí věci (což v oblasti ekologických škod může být problém prokázat). Za třetí, ne každá stížnost podaná k Soudu je skutečně soudem řešena: podněty pro Soud se podávají k žalobci, který nejprve vede vyšetřování a shromažďuje podklady, zda vše nasvědčuje tomu, že byl spáchán zločin spadající pod jurisdikci Soudu; teprve pokud žalobce usoudí, že ano, tak věc předkládá přípravnému senátu, ten po přezkoumání materiálů buď řízení povolí, nebo ho odmítne.

Za současné podoby Římského statutu může Haagský tribunál postihovat environmentální zločiny v zásadě pouze tehdy, pokud je poškození životního prostředí součástí některého z uvedených trestných činů (genocida, zločiny proti lidskosti, válečné zločiny, zločin agrese). Z historie haagského soudu je popisován pouze jeden případ stíhání za genocidu se silným environmentálním obsahem, a to případ súdánského prezidenta Omara Al-Bashira v souvislosti s poškozováním životního prostředí armádou u Darfuru. Nicméně tlak na stíhání ekologických škod prostředky mezinárodního trestání je nyní velmi silný, což ukazuje např. kauza bývalého brazilského prezidenta Bolsonara. Na něj bylo v průběhu let 2019–2021 k tribunálu podáno hned několik stížností odvolávajících se na zločin genocidy, který má spočívat v poškozování životního prostředí masivním kácením deštného pralesa se závažnými negativními dopady nejen pro Brazílii samotnou, ale pro celou planetu. Kauze jsme se věnovali v komentáři „O ekocidě“ na našem blogu ze dne 22. 3. 2021. Dodnes ovšem nemáme zprávy, že by řízení o některé ze zmíněných stížností ve věci brazilského pralesa bylo soudem skutečně vybráno k projednání.

Poškozování životního prostředí lze postihovat zejména, pokud by bylo součástí válečných zločinů, protože v jejich popisu je výslovně uvedeno. Čl. 8 Římského statutu říká, že válečným zločinem se rozumí mj. úmyslné zahájení útoku s vědomím, že v souvislosti s takovým útokem dojde ke ztrátám na životech nebo zranění civilních osob či poškození civilních objektů nebo k rozsáhlým a závažným škodám na přírodním prostředí, které budou zjevně nepřiměřené v poměru k očekávané konkrétní a přímé celkové vojenské výhodě.

Co se týče aplikovatelnosti Římského statutu na nynější situaci ekologických škod na Ukrajině, první otázkou je jurisdikce Soudu. Smluvními stranami Římského statutu je 120 zemí, ale Rusko ani Ukrajina mezi nimi nejsou. Podle pravidel této úmluvy ovšem stačí, když ke zločinu dochází na území státu, který uznal jurisdikci Soudu, a to Ukrajina učinila v roce 2014. Takže teoreticky Soud může dané škody postihovat – jak už bylo uvedeno, ne vůči Rusku jako státu, ale vůči konkrétním odpovědným osobám (např. prezidentu Putinovi). Ve věci ruských zločinů na Ukrajině se na Mezinárodní trestní soud v Haagu hned v březnu 2022 obrátilo se stížností 39 států (včetně České republiky), na základě toho zahájil žalobce vyšetřování. Namítanými zločiny jsou v tomto případě válečné zločiny, zločiny proti lidskosti a genocida. V jedné konkrétní části vyšetřování, a to ve věci únosů ukrajinských dětí na ruské území, již případ postoupil před přípravný senát, který rozhodl o vydání mezinárodního zatykače. V dalších částech vyšetřování zatím pokračuje, což se týká i případných ekologických škod způsobených na Ukrajině. Žalobce vyhlásil výzvu pro oběti a svědky, aby všechny relevantní informace hlásili na informační službu Soudu nebo přímo na webovou stránku k tomu zřízenou, kam je možno uploadovat i fotografie a videa. Tyto podněty se samozřejmě mohou týkat i poškození životního prostředí.

Z hlediska účinné ochrany životního prostředí by bylo lepší, kdyby Římský statut obsahoval přímo zločin zaměřený na životní prostředí – ekocidu. Právě k tomu nyní směřují četné snahy zastánců zakotvení tohoto nového mezinárodního zločinu. Podmínkou by ovšem byla změna mezinárodní smlouvy – Římského statutu, a k tomu je zapotřebí nejprve návrhu některého ze smluvních států a následně souhlasu dvoutřetinové většiny smluvních stran, tj. 82 států. I když některé státy již tuto myšlenku podpořily, není jich dostatek a uvádí se, že taková změna je zatím málo málo pravděpodobná. Proto snahy o zakotvení ekocidy směřují primárně k tomu, aby narůstal počet států podporujících myšlenku nového zločinu, a tím aby se zvyšovala šance, že taková změna mezinárodní smlouvy bude mít v budoucnu dostatečnou podporu.

Tlak na zakotvení ekocidy jako nového zločinu není úplně nový a probíhá po linii mezinárodního práva i evropského práva. V EU proběhla v roce 2012 občanská iniciativa s cílem zahájit přípravu evropské směrnice o ekocidě. Iniciativa však nezískala potřebný milion podpisů nutný k tomu, aby Evropská komise byla povinna se návrhem zabývat. Evropský parlament ho sice obsahově projednal ve výborech, ale to Komisi nepřimělo skutečně směrnici začít připravovat. Nyní se však  Evropské unii se chystá nová směrnice o trestněprávní ochraně životního prostředí, která má nahradit původní předpis z roku 2008, v němž ekocida nefigurovala. Do nové směrnice se nyní navrhuje zločin ekocidy zařadit. Do této debaty nejnověji  v březnu 2023 zasáhl Evropský parlament, který zařazení trestného činu ekocidy do návrhu nové směrnice jednomyslně podpořil.

Na mezinárodním poli rozvíjí kampaň za zakotvení ekocidy organizace Stop Ecocide. Ta za účelem formulování ekocidy jako mezinárodního zločinu iniciovala založení panelu expertů v oboru mezinárodního práva. První výsledky práce panelu byly již zveřejněny v roce 2021. Jde o návrh nového článku Římského statutu, který by definoval ekocidu jako pátý mezinárodní zločin, a dále o doplnění preambule o zmínění, že závažné poškozování životního prostředí je relevantní z hlediska potírání mezinárodních zločinů, protože rozvrací přírodní a lidské systémy na celém světě. Podle definice, kterou návrh Expertního panelu formuluje, je ekocida

protiprávní nebo bezohledné jednání spáchané s vědomím, že existuje značná pravděpodobnost, že tímto jednáním dojde k vážnému a rozsáhlému nebo dlouhodobému poškození životního prostředí.

Za pozornost stojí, že definice je formulována tak, že pro naplnění trestní odpovědnosti není nezbytné, aby škoda již nastala – stačí, že činy pachatele jsou spojeny s vysokou pravděpodobností, že škoda na životním prostředí nastane.

Zajímavé je také, že tato definice navrhovaná do Římského statutu je totožná s definicí navrhovanou do evropské směrnice. Pokud bude ekocida skutečně do směrnice zařazena a schválena, znamená to, že toto jednání bude muset být všemi členskými státy postihováno jako trestný čin, tedy že ho musí členské státy zařadit do svých trestních zákoníků. Také se tím může podstatně zvýšit podpora evropských států pro zařazení ekocidy do Římského statutu.

3. Mezinárodní právo životního prostředí

V mezinárodním právu životního prostředí neexistuje žádná globální zastřešující univerzální úmluva k ochraně celého životního prostředí, ani žádná úmluva, který by přímo upravovala ochranu životního prostředí za války. Existuje sice obecná shoda na tom, že jednotlivé mezinárodní úmluvy z oblasti životního prostředí by se měly uplatňovat bez ohledu na to, zda je mírový či válečný stav, ale specifickou úpravu je stejně třeba hledat v ustanovení každé jednotlivé úmluvy. Celkově se tedy úmluvy mezinárodního práva životního prostředí nezdají být schůdným řešením k postihu ekologických škod na Ukrajině. Mezinárodní právo životního prostředí je v posledních dekádách oblastí mezinárodního práva s rostoucím objemem a důležitostí. Jde ovšem o oblast velmi fragmentovanou obsahově i institucionálně. Především, mezinárodní právo životního prostředí se skládá ze stovek mnohostranných, vícestranných i dvoustranných smluv, které se zabývají různými oblastmi životního prostředí, což má za následek, že se jedná o nesourodou skupinu právních předpisů. Neexistuje žádná jedna obecná nebo zastřešující mezinárodní smlouva o ochraně životního prostředí. Např. Světová Charta přírody je „pouhou“ rezolucí Valného shromáždění OSN. Jednotlivé úmluvy řeší jednotlivé dílčí sektory (např. biodiverzitu, moře, mokřady, odpady atd.), a to různým způsobem, s různými skupinami smluvních stran, s různou mírou závaznosti.

Za druhé, nárůst počtu soudních a kvazisoudních orgánů zabývajících se otázkami životního prostředí vedl k roztříštěnosti – fragmentaci environmentálního práva i ve smyslu institucionálním. Mnohostranné environmentální smluvní orgány jsou jen jedním z možných fór pro řešení otázek životního prostředí, a jejich možnosti sankcionovat či vůbec vymáhat plnění úmluv jsou spíše výjimkou. Proto soudy a tribunály právních režimů mimo oblast životního prostředí,  jako např. WTO nebo lidskoprávní soudy, řeší často i spory s environmentálním obsahem a mohou mít i větší institucionální sílu, než ty v rámci mezinárodního práva životního prostředí.[1]

V zásadě lze konstatovat, že tento fragmentovaný režim mezinárodního práva životního prostředí se uplatňuje (resp. měl by se uplatňovat) bez ohledu na fakt, zda smluvní strany jsou nebo nejsou ve válce. Rovněž podle Draft Articles Komise pro mezinárodní právo Effects of Armed Conflicts on Treaties z roku 2011 by environmentální úmluvy měly být dodržovány i během ozbrojených konfliktů. Nicméně tento závěr nelze zobecnit jako vždy platný. Je třeba hledat odpověď i v každé jednotlivé mezinárodní úmluvě. Některé mezinárodní úmluvy mohou aplikaci během ozbrojeného konfliktu vylučovat apod.

4. Mezinárodní soudy

Můžeme uvažovat o tom, jakou šanci může mít obrátit se ve věci ekologických škod na Ukrajině na některé z mezinárodních soudních těles. Zdá se, že taková možnost je spíše jen teoretická, a „nejméně nemožným“ řešením by mohlo být zřízení speciálního soudu přímo pro ruskou agresi na Ukrajině. Například k Mezinárodnímu soudnímu dvoru v Haagu se lze obracet ve sporech mezi státy, ovšem pouze v případech, kdy oba dotčené státy daly souhlas s jurisdikcí tohoto soudu. To zde nenastalo, a proto nelze řízení před tímto soudem využít. Evropský soud pro lidská práva se sídlem ve Štrasburku řeší stížnosti na porušení lidských práv. Přímo v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod sice není nic výslovně o ochraně životního prostředí, avšak Evropský soud v řadě případů již vyložil, že interpretací lze u určitých článků dovodit jejich environmentální obsah (např. právo na život, na soukromý a rodinný život, na majetek), takže teoreticky by tudy právní cesta vést mohla. Rusko však bylo v září 2022 vyloučeno z Rady Evropy, a proto by případná stížnost k tomuto soudu mohla pokrývat pouze činy spáchané před tímto datem. Navíc je pravděpodobné, že Rusko by se vydaným rozhodnutím Soudu stejně neřídilo.

Za současné situace, kdy různé jinak schůdné možnosti postihu Ruska jsou blokovány ruským právem veta v Radě bezpečnosti OSN, se zřízení ad hoc tribunálu právě pro souzení zločinů spáchaných Rusy na Ukrajině může jevit možná cesta. Zatím však není ani jasné, jak přesně by takový tribunál byl zřízen a jak by fungoval, možných způsobů je více. Šlo by o postih škod obecně, s tím, že jejich součástí jsou i škody na životním prostředí. Právní analýza takového kroku je dostupná zde. Ukrajinský parlament v říjnu 2022 požádal OSN o podporu pro zřízení speciálního mezinárodního tribunálu pro zločiny ruské agrese proti Ukrajině. Pro takový krok se vyjádřila i Evropská komise, která konstatovala, že plně podporuje vyšetřování na půdě Mezinárodního trestního soudu, ale pro případ, že by stíhání nebylo otevřeno, je pro alternativní řešení, tj.  zřízení speciálního nezávislého mezinárodního tribunálu, nebo zřízení hybridního soudu založeného sice ve vnitrostátním soudním systému, ale s mezinárodním obsazením soudců. Rovněž Evropský parlament přijal (v lednu 2023) rezoluci k vytvoření speciálního tribunálu k vyšetření zločinů Ruska na Ukrajině. Na půdě Rady Evropy je pak zcela recentním krokem zřízení registru škod, který může být prvním krokem k mezinárodnímu kompenzačnímu mechanismu pro oběti ruské agrese.

 

 

[1] DIENELT, Anne. Armed Conflicts and the Environment. Complementing the Laws of Armed Conflicts with Human Rights Law and International Environmental Law.  Springer, 2022, s. 218–219.

V případu švýcarských seniorek (Verein KlimaSeniorinnen Schweiz a ostatní proti Švýcarsku (věc č. 53600/20)) podal stížnost k ESLP v roce 2020 jednak švýcarský spolek, který sdružuje přes dva tisíce žen v seniorském věku, a jednak čtyři ženy seniorky, které trpí zdravotními problémy zejména právě během vln veder, které jsou v důsledku změny klimatu stále výraznější (a ženy tak např. musí zůstávat doma, hovoří o tzv. klimatickém lockdownu). Nejstarší stěžovatelka v mezidobí bohužel zemřela. Ve Štrasburku byla mezitím věc postoupena Velkému senátu[1], žalovaný stát poslal svoje stanovisko, na které již stěžovatelky reagovaly, a stěžovatelky také zaslaly soudu další podrobnější vyjádření. Kromě toho byla k ESLP doručena ve věci klimatu celá řada intervencí třetích stran.

Seniorky namítají, že Švýcarsko nesměřuje k teplotním cílům podle schválené a závazné Pařížské dohody o změně klimatu z roku 2015, tedy k oteplení výrazně pod hranici 2 °C a spíše u hranice 1,5 °C, a v důsledku toho porušuje jejich právo na život, spravedlivý proces, respektování soukromého a rodinného života a právo na účinný prostředek nápravy (články 2, 6, 8 a 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, dále Úmluva). Stěžovatelky se nejprve obrátily na švýcarské soudy (a dostaly se až k Federálnímu nejvyššímu soudu), které však případ zamítly zejména z toho důvodu, že jde o politickou otázku a jejich práva nejsou zasažena nezbytnou intenzitou. Navíc, ženy starší 75 let podle švýcarských soudů nejsou jedinou skupinou, na které změna klimatu dopadá. Stěžovatelky nicméně splnily jednu z podmínek přijatelnosti stížnosti u ESLP: vyčerpaly vnitrostátní prostředky nápravy.

Konkrétně seniorky nesouhlasí se švýcarským cílem snížit domácí emise skleníkových plynů do roku 2030 o 34 % (oproti roku 1990), který je i výrazně nižší než cíl Evropské unie (55 %).[2] Namítají, že pokud by všechny státy v oblasti klimatu konaly jako Švýcarsko, do roku 2100 by se průměrná globální teplota zvýšila o cca 3 °C. Zástupci stěžovatelek ve středu uvedli, že pokud Švýcarsko, jako bohatá a technologicky vyspělá země, nesnižuje svoje emise v rámci svého spravedlivého podílu na celosvětových emisích, tak jaká je pak šance, že budou svoje emise snižovat i jiné státy? Podle stěžovatelek by Švýcarsko mělo snížit svoje domácí emise o více než 60 % do roku 2030 a také usilovat o snižování emisí v zahraničí.

V případu Carême proti Francii (věc č. 7189/21) je stěžovatelem obyvatel a bývalý starosta francouzské obce Grande-Synthe,[3] který se spolu s obcí již domáhal spravedlnosti u francouzských soudů, jež sice nařídily vládě přijmout opatření k snížení emisí skleníkových plynů o 40 % do roku 2030, ale stěžovateli nepřiznaly aktivní žalobní legitimaci (na rozdíl od obce).[4]

Ve věci Duarte Agostinho a ostatní proti Portugalsku a dalším 32 státům (včetně České republiky) (věc č. 39371/20), je stěžovateli skupina šesti portugalských dětí a mladých lidí, kteří namítají, že státy  porušují články 2 a 8 Úmluvy, tedy právo na život a respektování soukromého a rodinného života, jelikož nekonají v ochraně klimatu v souladu s požadavky Pařížské dohody. V Portugalsku v důsledku změny klimatu dochází k stále častějším lesním požárům, jejichž důsledkem jsou ztráty na životech i zhoršená kvalita ovzduší. Stěžovatelé, jejichž stížnost dorazila k ESLP jako vůbec první, také namítají porušení zákazu diskriminace na základě věku, jelikož účinky změny klimatu se zhoršují a oni tak budou změnou klimatu více zasaženi než starší generace.[5] Oproti švýcarské stížnosti jsou zde tedy stěžovateli mladí lidé, kteří se navíc neobrátili nejprve na vnitrostátní soudy a nedošlo tak k vyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy. Je otázkou, zda soud shledá jejich odůvodnění této skutečnosti dostatečné.

Rozhodnutí o těchto třech klimatických stížnostech se očekává již v průběhu roku 2024, jelikož se o stížnostech jedná ve zrychleném procesu.[6] K Evropskému soudu pro lidská práva byla však doručena celá řada dalších klimatických stížností, jejichž projednání soud odložil do doby, než rozhodne o těchto prvních třech případech.[7]

Rozhodnutí ESLP se však promítne i do rozhodování vnitrostátních soudů, koneckonců i Nejvyšší správní soud v případu české klimatické žaloby (o případu jsme psali např. zde) uvedl, že si je vědom klimatických stížností podaných k ESLP a že právě švýcarský případ je podobný tomu českému; v obou případech jde o kolektivní klimatickou žalobu projednávanou ve správním soudnictví. NSS také připomněl, že Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod neobsahuje právo na příznivé životní prostředí a zdůraznil další případné limity řízení před ESLP.

 

[1] Velký senát sestává ze 17 soudců včetně soudkyně Kateřiny Šimáčkové za Českou republiku.

[2] Švýcarsko sice ve svém vnitrostátně stanoveném příspěvku podle Pařížské dohody uvádí cíl snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 nejméně o 50 %,  nicméně novela zákona (Zákon o CO₂), která by tento cíl převáděla do vnitrostátní legislativy, byla v roce 2021 odmítnuta v referendu.

[3] Obec leží na severovýchodním pobřeží Francie a je tak vystavena dopadům změny klimatu.

[4] Nejedná se o jediný francouzský případ, dalším francouzským případem je tzv. „Případ století“.

[5] Více v českém jazyce např. zde.

[6] Kromě postoupení stížností k Velkému senátu, stanovisek žalovaných států a dalších vyjádření stěžovatelů byla soudu ve věci klimatu doručena také celá řada intervencí třetích stran.

[7] Další dvě klimatické stížnosti soud již odmítl z důvodu nepřijatelnosti.

Proč účast veřejnosti?

Téma účasti veřejnosti v řízeních je „evergreenem“ české environmentální scény. Řeší se víceméně celých 20 let, co se věnuji právu životního prostředí, a většina změn (či v lepším případě neúspěšných pokusů) byla k horšímu. Naposledy jsme byli smutní nad rozhodnutím Ústavního soudu z ledna 2021, které na našem blogu 10. února 2021 komentovala Alena Chaloupková. Široká možnost účasti veřejnosti v řízeních, která se týkají ochrany životního prostředí, je žádoucí a správný cíl. Jde o naplnění demokratických principů (zejména transparentnosti a účasti na správě věcí veřejných) a základních práv (práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny základních práv a svobod). Dále jde o plnění splnění závazků vyplývajících České republice z mezinárodních úmluv (zejména z tzv. Aarhuské úmluvy a Úmluvy o krajině). Podle čl. 6 Aarhuské úmluvy má mít veřejnost možnost účastnit se rozhodování s potenciálně významným dopadem na životní prostředí, a to v rané fázi rozhodování, když jsou všechny možnosti stále otevřeny, účast veřejnosti nesmí být jen formální, a výsledné rozhodnutí má účast veřejnosti zohlednit. Účast veřejnosti podle čl. 6 se přitom nepřekrývá pouze s požadavkem na účast veřejnosti podle předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí, ale má být širší, protože má zahrnovat všechna rozhodování s potenciálně významným dopadem na životní prostředí (viz Příručka k implementaci Aarhuské úmluvy, 2014, s. 97 a násl.).

Environmentální procesní práva, mezi něž patří i účast v řízeních, má i věcnou podstatu – zvyšují legitimitu veřejných rozhodnutí, posilují transparentnost a důvěru v demokratický proces a zlepšují kvalitu povolovacích procesů, jak v nedávném rozhovoru vysvětluje Petra Kolínská. Ekologické spolky vyjadřující se v povolovacích řízeních k záměrům ve „svém“ území lokalitu dobře znají, často i spolupracují s odborníky. Jejich účast v řízeních nelze zjednodušeně vnímat jako pouze snahu zabránit novým projektům, ale jejich zapojení může přispět k lepší podobě záměru z hlediska životního prostředí. Ze strany odpůrců účasti veřejnosti bývá argumentováno, že zapojení spolků prodlužuje délku správních řízení a působí obstrukce; tato tvrzení však nebyla nikdy podložena žádnými analýzami, a naopak rozbory řízení, do nichž se spolky zapojily, uvedené argumentaci nenasvědčují. Navíc, jak připomíná P. Kolínská, se délky řízení od roku 2018, kdy bylo spolkům zamezeno se jich účastnit, nezkrátily.

 

Jak se vyvíjela účast veřejnosti

1. Široká možnost účasti veřejnosti: § 70 ZOPK (do 2015)

Historicky bylo dlouhodobě základním ustanovením umožňujícím účast veřejnosti v řízeních týkajících se životního prostředí ustanovení § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“). Ve znění před 1. 4. 2015 umožňovalo účast environmentálních spolků ve všech správních řízeních, při nichž mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Šlo tedy o široké vymezení předmětů řízení, do nichž mohly spolky vstupovat, které nebylo ani vázáno na to, že by řízení muselo být vedeno podle ZOPK, a ani na rozlišení, zda řízení podléhá či nepodléhá posuzování vlivů na životní prostředí. Typicky sem patřila i územní řízení (tedy řízení vedená podle stavebního zákona, pokud se týkala zájmů ochrany přírody a krajiny). Šlo o vymezení široké a příznivé vůči zapojení spolků.

2. Mírně zúžená možnost účasti veřejnosti s rozlišením podle toho, zda věc podléhá posuzování vlivů na životní prostředí (2015–2017)

Od 1. 4. 2015 vstoupila v účinnost významná novela zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (zákon EIA), která účast veřejnosti ve věcech podléhajících posuzování vlivů „odklonila“ z režimu ZOPK do režimu zákona EIA, a to v rámci tzv. „navazujícího řízení“ EIA. Naopak v případech nepodléhajících EIA byla nadále umožněna účast ve správních řízeních podle § 70 ZOPK. Šlo o mírné zúžení účasti veřejnosti, protože zákon EIA zavedl přísnější podmínky pro spolky pro to, aby se mohly navazujících řízení účastnit. Například požadoval existenci spolku alespoň 3 roky před navazujícím řízením nebo potvrzení podpory spolku alespoň 200 podpisy. Žádné takové podmínky v § 70 ZOPK nebyly.

3. Zásadní omezení účasti veřejnosti (od 2018)

S účinností od 1. 1. 2018 byl § 70 ZOPK upraven tak, že zásadně omezil okruh řízení, jichž se mohou spolky účastnit. Stalo se tak mimo standardní legislativní proces – pozměňovacím návrhem dvou poslanců (připomeňme, že pozměňovací návrhy nepodléhají veřejnému připomínkovému řízení, nemusí mít povinné součásti odůvodnění jako vládní návrh  – např. prokázání souladu Ústavou či s mezinárodními závazky ČR). Předkladatelé argumentovali, že environmentální spolky mají v ČR velmi silné postavení a působí obstrukce, a tím prodlužují povolovací procesy a činí je nepředvídatelnými (ačkoli tvrzení o prodlužování povolovacích procesů z důvodu účasti spolků nebylo nijak podloženo). Okruh řízení, do nichž nově mohly spolky vstupovat, byl od této novely omezen na „řízení podle tohoto zákona“ (rozuměj podle ZOPK). Tím byla vyloučena účast v řízeních podle jiných zákonů, např. tedy i v územních řízeních, byť by v nich byly dotčeny zájmy přírody a krajiny. Účast spolků v navazujících řízeních podle zákona EIA zůstala zachována (neboť vyplývá z požadavků evropské směrnice). Tato změna znamenala tedy zásadní omezení účasti veřejnosti, protože mimo záměry posuzované EIA zůstalo k účasti veřejnosti vlastně pouze stavební povolování v chráněných územích a to, které se týká zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Tuto změnu je proto třeba hodnotit negativně, jako vnesenou do zákona nekoncepčním, účelovým a nedostatečně podloženým pozměňovacím návrhem.

Proti novele podala skupina senátorů návrh na zrušení k Ústavnímu soudu a žádala navrácení formulace do podoby před 1. 1. 2018. Navrhovatelé argumentovali, že novela je v rozporu s právem na spravedlivý proces a právem na příznivé životní prostředí. Ústavní soud ovšem jejich návrh zamítl, byť v nejtěsnějším možném poměru 8 : 7.

Tato zúžená podoba účasti veřejnosti je dosud platnou právní úpravou.

 

Nynější spory o podobu účasti veřejnosti v souvislosti s novým stavebním zákonem a projednávaným návrhem zákona o jednotném environmentálním stanovisku

Nový stavební zákon č. 283/2021 Sb. a jej doprovázející novely nepřinesly zatím ve vztahu k účasti veřejnosti podle § 70 ZOPK žádnou změnu, tj. účast spolků ve věcech ochrany přírody a krajiny ponechaly zúženou, jak byla od r. 2018.

V souvislosti s nástupem vlády P. Fialy a její snahou zásadně zrevidovat  obsah nové, ze všech stran intenzivně kritizované stavebně-právní úpravy došlo k odložení účinnosti klíčových částí nového stavebního zákona a k přípravě novelizace tohoto zákona i souvisejících zákonů ještě před tím, než začne v plnosti působit. V oblasti životního prostředí to znamenalo nejprve předložení návrhu zákona o jednotném povolování v oblasti ochrany životního prostředí, který byl poté změněn na návrh zákona o jednotném environmentálním stanovisku. Účelem zavedení jednotného environmentálního stanoviska je nahradit správní úkony upravené v celkem devíti různých zákonech z oblasti životního prostředí s tím, že vyjádření ohledně zájmů životního prostředí bude při řízeních o stavebních záměrech vydáváno souhrnně v rámci jednoho stanoviska příslušným správním orgánem. Úpravu jednotného environmentálního stanoviska doprovázejí návrhy novelizací souvisejících předpisů včetně ZOPK. Všechny tyto legislativní návrhy byly v říjnu 2022 schváleny vládou a následně předloženy Poslanecké sněmovně k projednání jako sněmovní tisk 329.

V současné chvíli se nacházíme mezi druhým a třetím čtením návrhu v Poslanecké sněmovně. Ohledně podoby účasti veřejnosti podle § 70 ZOPK přicházejí nyní v úvahu v úvodu zmíněné tři varianty:

A) Přijetí úpravy bez pozměňovacích návrhů, ve verzi schválené vládou – z hlediska účasti veřejnosti nejhorší varianta.

Ministerstvo životního prostředí původně, když podávalo návrh materiálu týkajícího se jednotného environmentálního stanoviska do meziresortního připomínkového řízení, plánovalo návrat účasti veřejnosti v § 70 ZOPK do podoby, jaká fungovala před rokem 2018, tj. před spornou omezující novelou. Podoba první věty § 70 odst.3 by byla následující (s vyznačením změn – tučně přidaný text, přeškrtnutím vypouštěný text):

„Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.“

Avšak, do verze schválené vládou se bohužel takto formulované ustanovení nedostalo; podle komentářů byla důvodem absence zástupce MŽP na jednání vlády v říjnu 2022, kdy ministryně Alena Hubáčková ze zdravotních důvodů rezignovala. Verze schválená vládou nic v § 70 nemění, a tedy počítá s pokračováním nyní platného stavu zavedeného od r. 2018:

„Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.“

Vládou schválené a Sněmovně postoupené znění (projednávané jako tisk č. 329) tedy předpokládá, že hájení zájmů životního prostředí bude při povolování staveb do budoucna probíhat v podobě jednotného environmentálního stanoviska, – do něhož ovšem veřejnost vůbec nemá přístup, a zároveň, že § 70 ZOPK by zůstal nezměněn. Tato kombinace by ve svém důsledku znamenala další zúžení již tak velmi úzké možnosti účasti veřejnosti v rozsahu, jak ho máme od r. 2018, protože do řízení o jednotném environmentálním stanovisku, kde nebude pro účast veřejnosti žádný prostor, budou převedeny některé správní akty, které mají dosud povahu samostatných rozhodnutí podle ZOPK a veřejnost se jich tak nyní účastnit může (zejména povolování výjimek z ochrany druhů). V tomto směru byla tedy rezignace MŽP na hájení zájmu účasti veřejnosti ve fázi schvalování vládou nešťastná, a nynější požadavek na úpravu § 70 ZOPK alespoň ve fázi parlamentního projednání je klíčový.

K potřebě popsanou situaci napravit se již vyjádřily různé subjekty, například Úřad veřejného ochránce práv nebo spolek Arnika, který inicioval otevřený dopis. Náprava situace je možná přes pozměňovací návrhy; ty byly podány dva (v následujícím textu jako varianta B a C).

B) Pozměňovací návrh Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj – střední varianta.

Jde o návrh pod číslem 329/6, předjednaný s vládní koalicí, podle něhož by navrhovaná úprava § 70 odst. 3 první věty ZOPK zněla následovně (tučně je vyznačeno to, co by se do ustanovení přidalo oproti platnému znění):

„Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se řízení podle tohoto zákona nebo řízení podle jiného právního předpisu, pokud se v něm rozhoduje na základě jednotného environmetálního stanoviska vydávaného namísto povolení kácení dřevin podle § 8 odst. 1 nebo výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle § 56 odst. 1, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.“

Tato úprava by znamenala předejít novému omezení účasti veřejnosti oproti současnému stavu ve věci výjimek z ochrany druhů, a opět by umožnila účast veřejnosti v povolování kácení stromů (která od r. 2018 nebyla možná), avšak ve svém celku není návratem ke stavu před rok 2018. Tato varianta znamená víceméně zachování současného stavu omezené účasti veřejnosti, jak ho máme od r. 2018. Spolky by se mimo řízení nepodléhající EIA a vedená podle ZOPK mohly účastnit také řízení vedených v návaznosti na vydání jednotného environmentálního stanoviska podle stavebního zákona ve dvou vymezených okruzích případů – kácení dřevin a tzv. výjimek ze zákazů (z ochrany památných stromů a zvláště chráněných rostlin a živočichů). To jsou sice dva klíčové okruhy, o které v účasti veřejnosti zpravidla jde, ale i tak lze tento přístup k řešení kritizovat jako nedostatečný. Neobsahuje další možná dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny stavebními záměry, například ochranu krajiny jako takové, ochranu vody či ochranu zemědělského půdního fondu před zábory.

C) Pozměňovací návrh poslankyně Kláry Kocmanové – nejlepší varianta.

Tento pozměňovací návrh pod číslem 2395 koresponduje se zněním, které vstupovalo do meziresortního připomínkového řízení, je tedy pokusem rozšířit účast veřejnosti a vrátit ji do stavu před rokem 2018. Z popsaných variant by tato přinesla nejširší účast veřejnosti.

Jde o následující znění:

Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.

 

Výsledek hlasování, které má proběhnout 22. března, nelze nyní předjímat. Faktem je, že ve vládní koalici je předjednána střední varianta, ale ani ta nemá úspěch jistý. Část ve Sněmovně zastoupených stran prostě není široké účasti veřejnosti nakloněna, o čemž jsme se mohli již dříve přesvědčit. Věc budeme nadále sledovat.

 

Aktualizace 24. 3. 2023: Dnes proběhlo v Poslanecké sněmovně třetí čtení komentovaných návrhů. Byl schválen návrh zde označovaný jako B, tj. návrh umožňující účast spolků v řízeních, pokud se týče kácení dřevin a tzv. výjimek ze zákazů. Nejpřiznivější varianta C, která chtěla rozšířit možnost účasti veřejnosti do stavu před r. 2018, nebyla hlasována z důvodu formální vady návrhu. Dokument nyní postupuje do Senátu.

Druhý manipulovaný software s "teplotním oknem"

Kvůli aféře Dieselgate v roce 2015 nařídil německý Spolkový úřad pro motorová vozidla (Kraftfahrt Bundesamt, dále jen KBA) společnosti Volkswagen stáhnout zakázaný systém spínacího softwaru, aby byl nastolen soulad vozidel s nařízením č. 715/2007, neboť rozsudek C-693/18 Evropského soudního dvora tento software kvalifikoval jako zakázané poruchové zařízení. Následně VW a další výrobci automobilů nahradili zakázaný software novým, který sice prováděl systém regulace emisí vozidel jak v laboratoři, tak na silnicích, avšak pouze v rámci tzv. teplotního okna, tedy při vnější teplotě mezi 15 a 33 ℃, a to za předpokladu, že vozidlo jelo pod úrovní viditelnosti 1000 m. Změněný software ani skutečné emise automobilů KBA nepřezkoumával a neodebral stávající ES schválení typu vozidla.

Několik spotřebitelů však bylo s touto změnou softwaru nespokojeno a tvrdili, že vozidla nejsou v souladu se smlouvou a že rámec pro schvalování typu vozidla je neadekvátní. Výstupy různých vnitrostátních soudů byly velmi rozdílné a zmíněná tři rozhodnutí o předběžné otázce C-128/20, C-134/20 a C-145/20 přistála na stole Soudního dvora EU v roce 2020.

První dva z těchto případů navazují na dřívější francouzské rozhodnutí o poruchových zařízeních u dieselovými motorů C-693/18. Ve věci C-128/20 měl soud za to, že software teplotních oken měl být rovněž klasifikován jako poruchové zařízení a že může být povolen pouze tehdy, je-li nezbytně nutný k zabránění bezprostředního rizika nehody nebo poškození motoru.  Rozsudek lucemburského soudu byl stejný jako rozsudek francouzského soudu, který konstatoval, že dotyčný software tyto podmínky nesplňuje.

Druhý rozsudek, C-134/20 tyto závěry prakticky zopakoval a dodal, že při posuzování přípustnosti takového zařízení není rozhodující, zda bylo instalováno ve fázi výroby vozidla nebo až při jeho opravě.  Ačkoli oba rozsudky pomáhají do jisté míry překlenout mezeru mezi odvětvovými právními předpisy o vozidlech a směrnicí o prodeji spotřebního zboží, užší vazba mezi těmito předpisy vytvořena nebyla.

Tohoto propojení mezi smluvní odpovědností prodejců automobilů a odvětvovými právními předpisy o výrobě vozidel bylo dosaženo ve třetím z uvedených případů. Rozsudek C-145/20 odpovídá na zásadní právní otázky týkající se záruky v rámci prodeje, zejména shody zboží. Lucemburský soud reflektoval názor AG Rantos a rozhodl, že vozidlo, které nesplňuje požadavky uvedeného nařízení, nevykazuje kvalitu a výkon, které jsou u zboží stejného typu obvyklé a které může spotřebitel rozumně očekávat ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. d) Směrnici 1999/44/ES o prodeje spotřebního zboží a záruk.[1] Bez ohledu na existenci ES schválení typu vozidla má protiprávní použití teplotních oken striktní smluvní důsledky.[2]

Komentáře

Je důležité poznamenat, že všemi třemi uvedenými rozhodnutími dalo civilní soudnictví zcela jasně najevo, že takováto zařízení bránící plnění odvětvového předpisu o výfukových plynech jsou nepřípustná. Výrobce by měl vyrábět vozidla tak, aby byla schopna splnit evropské emisní limity nejen v laboratoři, ale i na silnicích. Jedinou výjimkou odůvodňující užití takového zařízení by mohlo být, že je nezbytně nutné k zamezení bezprostředního rizika nehody nebo poškození motoru. Tento argument ovšem v daném případě nemůže obstát. V důsledku těchto rozhodnutí by tak měla být konečně učiněna přítrž i dalším mechanickým zásahům, jako je např. chip-tuning, které mohou zvyšovat emise NOx motoru. Rozhodnutí C-145/20 SDEU poprvé spojuje požadavky odvětvové regulace s otázkou smluvní odpovědnosti za vady a odstraňuje právní překážky vznesení občanskoprávních nároků vůči výrobkům se zdánlivě platnou certifikací. 

Skandál Dieselgate má však mnohem širší dosah. Vzhledem k tomu, že automobily s dieselovými motory mají v našich městských oblastech významné zastoupení, má vypouštění neomezeného množství NOx z motoru jednoznačně negativní dopad na životní prostředí a na naše zdraví. Na makroúrovni pak ohrožuje kvalitu ovzduší. Politické přístupy, které se snažily dosáhnout čistšího ovzduší pro Evropu pouze prostřednictvím technologických zlepšení vytvořených automobilovým průmyslem, se tak zdají být zjevně neuspokojivé. Nařízení (ES) č. 715/2007[3] sice zmiňuje význam ochrany životního prostředí a potřebu snížit emise NOx z vozidel se vznětovými motory za účelem zlepšení kvality ovzduší, přičemž tyto cíle se opakují v několika dalších směrnicích a jsou prováděny všemi členskými státy, jejich dosažení však brání automobilový průmysl a dozorující orgány. Nezodpovězená zůstává otázka, jak je možné, že německý, ale i další národní dozorující orgány i podruhé opomněly prošetřit software pro regulaci emisí ve světle toho, že dříve zkonstruovaná součástka, "switch-software", byla zjevně nepřípustným poruchovým systémem. Při následné kontrole tržní činnosti podniků může hrát občanské právo pouze roli ultima ratio, nemůže bránit překračování emisí NOx z motoru do okolního (ambient) ovzduší.  Právo na papíře je bez účinného vymáhání bezzubé.

 

[1] Ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice ze dne 25. května 1999 o některých aspektech prodeje spotřebního zboží a záruk na toto zboží [1999] Úř. věst. L 171/12.

[2] Viz Andre Janssen, ʻThe Dieselgate Saga: the Next Roundʾ [2022] Journal of European Consumer and Market Law str. 169.

[3] Zejména viz 1. a 4. až 6. bod odůvodnění nařízení.

Tento nárůst v produkci obalů a odpadů z nich lze přitom pozorovat i v případě ČR, kde od roku 2015 do roku 2020 došlo k nárůstu množství odpadu z obalů z 1 087 762 tun na 1 328 731 tun (nárůst za šest let tak představuje cca 22 %). Dalo by se předpokládat, že nárůst bude významný především u plastových obalů, ale dle statistik Ministerstva životního prostředí zaznamenalo překvapivě největší procentuální nárůst použití kovů (o cca 42 %) a dřeva (o cca 40 %).  Naopak u plastů je nárůst jejich použití nejnižší (o cca 7 %). Zde je ovšem nezbytné poznamenat, že plasty stále představují významný materiálový zdroj pro výrobu obalů, kdy obaly z nich jsou často oproti ostatním materiálům velmi lehké (statistika je přitom vedena na základě množství použitého materiálu a nikoliv počtu obalů). Podle studií také dochází k nárůstu použití obalů z tzv. kompozitních materiálů, jež je složitější třídit a následně recyklovat.

Podle Komise by bez nové regulace do roku 2030 došlo k dalšímu nárůstu produkce odpadů z obalů o 19 %, a v případě plastů dokonce o 46 %. Nové nařízení by také v EU mělo významně přispět k dosažení uhlíkové neutrality do roku 2050. Přijetí nového nařízení se předpokládá do května 2024.

Hlavní cíle nového nařízení

Základním cílem nového nařízení je především nahrazení již poměrně letité (byť postupně novelizované) směrnice o obalech. I když cíle míry recyklace podle nového nařízení pro roky 2025 a 2030 cíle zůstávají v podstatě stejné jako podle směrnice (čl. 6 směrnice o obalech a čl. 46 návrhu nového nařízení), nové nařízení přichází s novými cíli pro snížení množství obalů a zejména odpadu z nich. V  preambuli je dokonce uvedeno, že směrnice o obalech nedokázala zvrátit trend nárůstu odpadů z obalů a je tedy nezbytné ji nahradit novou legislativou.

Jedním ze základních cílů nového nařízení má být snížení množství obalového odpadu o 15 % na hlavu v každém členském státě, a to do roku 2040. Snížení produkce odpadu z obalů se má vypočítávat oproti roku 2018. V roce 2018 bylo přitom v ČR vyprodukováno 1 296 883 tun odpadu z obalů, což představuje cca 123 kg odpadu z obalů na obyvatele. V roce 2040 by tak v ČR měla produkce odpadu z obalů na jednoho obyvatele činit maximálně cca 105 Kg. Dle nového nařízení by takové snížení množství obalových odpadů na jednoho obyvatele mělo vést k celkovému snížení produkce odpadů z obalů o 37 % oproti stavu, pokud by nedošlo k přijetí nového nařízení. Toho by přitom mělo být dosaženo zejména prostřednictvím zvýšení míry recyklace a opakovaného použití obalů, tzv. re-use a re-fill systémů. S tím souvisí i další cíl nového nařízení, a to zvýšení míry standardizace obalů, aby byla zajištěna jejich lepší recyklovatelnost či opakovaná použitelnost.

Nové nařízení rovněž počítá s tím, že dojde k zákazu (stejně jako v případě směrnice č. 2019/904 o omezení dopadu některých plastových výrobků na životní prostředí) některých vybraných druhů obalů. Příkladem jsou jednorázové plastové obaly na čerstvou zeleninu a ovoce nebo na jídlo a nápoje v restauracích či hotelech.

Návrh nového nařízení se také věnuje problematice tzv. kompostovatelných plastů (někdy označovaných jako biodegradabilních) a obsahuje nejen definici takových plastů, ale také nastavuje pravidla pro jejich označování jako nezbytný předpoklad pro jejich samostatné třídění.  

Zlepšení recyklovatelnosti obalů

Jak vyplývá z výše uvedených cílů nového nařízení, tak jedním z hlavních opatření pro snížení množství obalových odpadů má být zvýšení recyklovatelnosti obalů, a to nejen prostřednictvím jejich formální recyklovatelnosti (tedy, zda je materiál, z něhož je obal vyroben, alespoň teoreticky možné recyklovat), ale také prostřednictvím jejich faktické recyklovatelnosti (tedy, zda k recyklování obalu skutečně v praxi dochází). Ke skutečné recyklaci obalů totiž často nedochází, neboť získaný recyklát nedosahuje dostatečných kvalit, aby byl v praxi široce použitelný (případně je dražší než materiál nový – k tomu často dochází v případě obalů složených z více typů materiálů). Z tohoto důvodu má nové nařízení zajistit, aby do roku 2030 byly všechny obaly uváděné na trh v EU plně recyklovatelné – toto znamená možnost recyklovat obal alespoň ze 70 %.

Tato povinnost má být zajištěna prostřednictvím čl. 6 nového nařízení, který obsahuje pět kritérií, při jejichž naplnění je obal považován za recyklovatelný. Mezi ně patří např. třídění odpadu z obalů do odpadových toků, které jsou dále řádně recyklovány, nebo navrhování obalů tak, aby byly recyklovatelné. Navrhování obalů k recyklovatelnosti by navíc mělo v budoucnosti přejít k tzv. recyklovatelnosti obalů ve velkém měřítku (recycled at scale). Toto by mělo být provedeno dvoustupňově, kdy od roku 2030 budou muset obaly naplňovat kritéria pro recyklovatelnost, která budou stanovena v nařízení vydaném Komisí. Od roku 2035 pak budou muset být obaly recyklovatelné tzv. ve velkém měřítku (recycled at scale), tedy odděleně sesbírány, vytříděny a následně recyklovány prostřednictvím státem zavedeného systému a k tomu odpovídající infrastruktury. Tento systém by měl přitom pokrývat alespoň 75 % populace EU, a to včetně exportovaného odpadu z obalů.

K navýšení míry recyklace odpadů z obalů by mělo vést i povinné přidávání recyklátu do nově vyráběných obalů, které by mělo zajistit vyšší poptávku po recyklátech. Zároveň by toto mělo vést (společně s dalšími opatřeními jako je např. výše uvedená povinnost navrhování obalů k lepší recyklovatelnosti) k navýšení kvality produkovaných recyklátů. I když se návrh nového nařízení týká všech obalů a odpadů z nich, tak povinnost přidávání recyklátu do nových výrobků se má týkat pouze plastových obalů. Od roku 2030 by tak mělo být do obalů z PET, kde je největší riziko kontaminace – jedná se např. o obaly pro potraviny či kosmetiku (contact sensitive packaging), přidáváno 30 % recyklátu. U jiných obalů s takovým rizikem, které nejsou vyrobeny z PET, je to 10 % recyklátu, v případě jednorázových nápojových lahví 30 % a u ostatních obalů 35 %. Od roku 2040 je to pak u všech plastových obalů s největším rizikem kontaminace 50 % recyklátu, u jednorázových plastových nápojových lahví 65 % a u ostatních plastových obalů rovněž 65 %. Podle nyní platné směrnice č. 2019/904 o omezení dopadu některých plastových výrobků na životní prostředí (v ČR implementované zákonem č. 243/2022 Sb., o omezení dopadu vybraných plastových výrobků na životní prostředí) je povinnost od roku 2025 přidávat minimálně 25 % recyklátu (a od roku 2030 dokonce 30 %), ale týká se pouze nápojových lahví vyrobených z PET.

Stanovení těchto cílů pro přidávání recyklátu ovšem sklidilo poměrně mnoho kritiky. Ta souvisela především se zmiňovanou kvalitou recyklátů (včetně otázky případné bezpečnosti obalů), možným nedostatkem kvalitního recyklátu nebo otázkou započtení materiálu získaného z chemické recyklace do procenta recyklátu. Někteří výrobci také upozorňují na skutečnost, že podle nového nařízení může dojít k zákazu použití některých druhů plastových obalů, protože nebudou v dostatečné míře tříděny.  Zároveň ale nové nařízení nemotivuje členské státy k nastavení svých systémů sběru odpadu tak, aby k tomuto nedocházelo.

Je nezbytné také poznamenat, že navyšování recyklace, zejména plastů a plastových obalů, v sobě nese nebezpečí, že se do nově vyráběných výrobků dostanou látky, jejichž použití je zakázáno, ale objevují se v produktech, které byly vyrobeny ještě před jejich zákazem. Tento problém se ovšem týká recyklace obecně a je tak nezbytné sledovat zakázané a nebezpečné chemické látky i v recyklátech určených pro výrobu obalů.

Navýšení míry opakovaného použití obalů

Další z cest, prostřednictvím které má být sníženo množství odpadu z obalů (a tedy i uhlíková stopa z jejich výroby), je navýšení míry opakovaného použití obalů. Některé z vědeckých studií ukazují, že i v případě poměrně tradičních sektorů, kde jsou obaly používány opakovaně (např. výroba piva) dochází postupně ke snižování míry tohoto opakovaného použití. K tomuto přitom dochází i v situaci, kdy vedle sebe fungují depozitně-refundační systémy pro jednorázové plastové lahve a pro opakovaně použitelné lahve (ať již plastové či skleněné). S ohledem na tuto skutečnost jsou v čl. 26 nového nařízení stanoveny minimální podíly pro použití opakovaně použitelných nádob u některých specifických segmentů vnitřního trhu (nápoje a jídlo prodávané s sebou, alkoholické a nealkoholické nápoje, obaly pro přepravu a další). V případě nealkoholických nápojů tak budou muset výrobci a distributoři zajistit, že v roce 2030 bude nejméně 10 % jejich výrobků opakovaně použitelných/plnitelných a v roce 2040 to bude již 25 %. Dle nového nařízení by měla Komise také přijmout implementační předpisy, které stanoví metodologii pro výpočet plnění výše uvedených cílů – k tomu by mělo dojít do konce roku 2028.

Výše uvedené cíle jsou ovšem ze strany výrobců a distributorů opět kritizovány, a to z důvodu, že podle některých LCA analýz (posouzení životního cyklu produktu) je produkce CO₂ v případě znovupoužitelných obalů vyšší než při jejich recyklaci, a to zvláště při započtení dalších kategorií dopadů na životní prostředí jako acidifikace či eutrofizace. Na druhou stranu jiné LCA studie ukazují, že opakované použití je ve většině případů příznivější vůči životnímu prostředí a opačné případy jsou výjimečné. Navíc v původním návrhu nového nařízení byly cíle pro opakované použití/znovuplnění ještě vyšší - u nealkoholických nápojů to bylo v roce 2030 20 % a v roce 2040 dokonce 75 %. Komise nakonec přistoupila k jejich snížení, a to na základě značné kritiky výrobců obalů a některých výrobků s tím, že by tyto cíle vedly k jejich existenčnímu ohrožení. Zvláště v případě některých tradičních odvětví (např. výroba piva či vína), kde jsou běžně používány skleněné láhve, je ovšem otázkou, proč by nemohly být cíle pro opakované použití těchto obalů vyšší. 

V souvislosti se snahou o vyšší míru opakovaného použití obalů stojí za zmínku i skutečnost, že nové nařízení obsahuje povinnost pro členské státy zavést depozitně-refundační systém pro jednorázové plastové láhve a plechovky do objemu tří litrů (s výjimkou vína, tvrdého alkoholu, mléka a mléčných produktů) od roku 2029. Členské státy mají ovšem možnost se této povinnosti vyhnout, pokud míra tříděného sběru těchto obalů bude v letech 2026 a 2027 vyšší než 90 % objemu těchto obalů uvedených na trh v daném členském státě. Případně ještě může členský stát do konce roku 2026 oznámit Komisi, že má plán opatření vedoucí k dosažení míry tříděného sběru ve výši 90 % a více. Tento plán přitom musí členský stát předložit Komisi. Dle dat společnosti EKO-KOM a.s. byla míra sběru PET lahví v ČR v roce 2019 zhruba 79-82 %. České Ministerstvo životního prostředí mělo ovšem v minulosti k případnému zavedení povinného depozitně-refundačního systému pro PET lahve mnohé výhrady.

Biologicky rozložitelné obaly a označování obalů

Jedním z cílů nového nařízení má být také úprava nakládání s tzv. biologicky rozložitelnými (kompostovatelnými) obaly a zejména pak biologicky rozložitelnými plasty. Důvodem je především navýšení jejich spotřeby a zároveň časté „znečišťování“ tříděného plastového odpadu biologicky rozložitelným plastovým odpadem, a to právě z důvodu neznalosti spotřebitelů, o jaký typ plastu se vlastně jedná.  

Podle nového nařízení mají být povinně kompostovatelné např. značky na ovoci a zelenině či kávové kapsle. Zároveň by u obalů z biologicky rozložitelných plastů mělo být zajištěno, že budou řádně kompostovány či bude zajištěna jejich materiálová recyklace, aniž by tím byla ovlivněna recyklace jiných odpadů.

Dle nového nařízení by také všechny obaly měly být vybaveny označením, které umožní spotřebitelům zjistit, z jakého jsou materiálu a jakým způsobem s nimi má být dále nakládáno – zda je možné je opětovně použít nebo má dojít k jejich recyklaci. Pro tyto účely mohou být obaly vybaveny např. i QR kódem.

Závěr

Z pohledu udržitelnosti a snížení uhlíkové stopy z obalů v rámci EU lze plánované přijetí nového nařízení bezesporu považovat za krok vpřed. Obsahuje zejména množství cílů, které by měly vést nejen ke snížení spotřeby jednorázových obalů (a to včetně těch plastových), ale také ke zvýšení poptávky po recyklátech pocházejících z těchto obalů.

Na druhou stranu některé cíle oproti stávající směrnici o obalech zůstávají nezměněny. Zejména je možné upozornit na stávající cíl spotřeby lehkých plastových tašek, jejichž spotřeba by v roce 2025 dle stávající směrnice o obalech neměla překročit 40 tašek za rok na osobu v členském státě (případně mohou členské státy přistoupit ke zpoplatnění těchto tašek). I když v novém nařízení odpadl alternativní cíl v podobě zpoplatnění těchto plastových tašek, tak nadále zůstává otázkou, zda 40 lehkých plastových tašek na osobu není stále příliš mnoho – jedná se v podstatě o 3 tašky na osobu měsíčně. Toto platí zvláště za situace, kdy je k dispozici mnoho opakovaně použitelných alternativ.

Je také otázkou, zda je správné, že  v nové verzi návrhu nařízení došlo k oslabení některých cílů týkajících se recyklace či znovupoužití některých obalů oproti předchozí podobě.  Ke změnám navíc nedošlo jen u stanovených cílů, ale také z nového nařízení vypadlo např. omezení použití velice tmavého skla, které je špatně recyklovatelné, či tzv. foliových rukávů na PET lahvích pokrývajících více než 50 % láhve, které rovněž značně znesnadňují recyklaci. Tato omezení by přitom bezpochyby nemohla vést k existenčnímu ohrožení výrobců obalů či produktů do nich balených.

Ze strany některých států je také kritizováno stanovení cílů snižování množství produkce obalů na jednoho obyvatele členského státu, neboť to zvýhodňuje členské státy, které mají produkci obalových odpadů vysokou. V tomto směru lze navíc pochybovat nejen o tom, zda takové opatření není diskriminační, ale také zda není v rozporu se zásadou vysoké úrovně ochrany životního prostředí a v širším pojetí i se zásadou znečišťovatel platí.

Na druhou stranu by nové nařízení mohlo v budoucnu vést i k vývozu standardů v něm obsažených do států mimo EU, neboť výrobci dovážející své výrobky do EU by mohli dojít k závěru, že je ekonomičtější vyrábět pouze jeden typ obalů – např. ten, který obsahuje určité procento recyklátu. To by přitom mohlo vyvíjet tlak na dodavatelské řetězce i mimo státy EU. Taková situace by bezpochyby měla pozitivní vliv nejen na snížení množství unikajících skleníkových plynů do ovzduší, ale také na snížení úniku plastů do životního prostředí a jejich případného rozkladu na mikroplasty.

Návrh Ministerstva životního prostředí

Zatímco první návrhy k ústavní ochraně vody byly předkládány skupinami poslanců, autorem návrhu z roku 2022 je, jak již bylo řečeno, Ministerstvo životního prostředí. Návrh ústavního zákona byl předložen v souladu s Programovým prohlášením vlády, v němž se uvádí, že „Ochranu vody a jejích zdrojů považujeme za národní zájem, a proto do konce roku 2022 předložíme návrh na ústavní ochranu vody.“ Přes celkem jasně definovaný úkol se předkladatel musel vypořádat s tím, že ochrana vody v Ústavě již zakotvena je, a to v článku 7. Předkladatel v důvodové zprávě hodnotil stávající znění jako zastaralé a nedostatečné. Nejohroženější přírodní zdroje – voda a půda, vyžadují podle něj zvýšenou ochranu, a to zejména ve vztahu k jejich využívání. Resort tedy v předloženém návrhu výslovně zdůraznil požadavek na šetrné využívání vody, ale také půdy. Dále navrhl úpravu dosavadní terminologie - pojem „přírodní bohatství“ nahradil pojmem „životní prostředí“, který je podle něj obsáhlejší a terminologicky vhodnější. Namísto původního znění článku 7 Ústavy: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství.“ je navrhováno: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, zejména vody a půdy, a o ochranu životního prostředí.“

Reakce na sucho

Návrh Ministerstva životního prostředí ve svém odůvodnění stejně jako předchozí (poslanecké) návrhy vychází z toho, že voda a půda jsou podmínkou sine qua non pro existenci člověka a dalších živých organismů. Předkladatel spojuje důležitost ochrany s negativními projevy změny klimatu, zejména suchem. Sucho lze považovat za jeden z nejzávažnějších projevů změny klimatu s největšími potenciálními dopady na obyvatelstvo, ekosystémy a jejich biodiverzitu a ekonomiku. S ohledem na geografickou polohu ČR je zdůrazněna nutnost zpomalení odtoku vody z krajiny a s tím spojená potřeba řešení (historických) zásahů, které snižují retenční schopnosti krajiny (historické úpravy vodních toků, úbytek krajinných prvků, nevhodné hospodaření na zemědělské půdě a v lesích, nárůst nepropustných zpevněných ploch v urbanizovaném území).

Je tedy posílení ochrany vody a půdy na ústavní úrovni nezbytné a navržené řešení vhodné?

Přípravě návrhu na změnu článku 7 věnovalo Ministerstvo životního prostředí velkou pozornost, dnes již bývalá ministryně Hubáčková jej označovala za hlavní úkol celého resortu. Přes veškeré úsilí se však k návrhu objevily zásadní připomínky - nesouhlas s navrhovanou změnou, a to ze strany jiných ministerstev (např. Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo spravedlnosti), Úřadu vlády, dále také např. ze strany Nejvyššího soudu, Magistrátu hlavního města Prahy nebo profesních organizací jako je Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě. Vznesené námitky lze rozdělit do několika skupin:

• Nadbytečnost novelizace

Připomínková místa obecně nerozporují to, že je třeba klást důraz na ochranu životního prostředí v souvislosti se změnou klimatu, mají však pochybnost o tom, že k tomu předložený návrh může přispět. Navrhovaná změna se řadě z nich jeví jako zcela zbytečná, uvádějí, že věcně danou problematiku nijak neřeší, nerozvíjí a nepřináší nic nového. Změna Ústavy je podle připomínkových míst nevhodná, nežádoucí a pouze formální. Ochrana půdy i vody je jednoznačně zaručena již nyní stávajícím textem. Kromě toho má své jasné místo v kontextu komplexnosti ochrany životního prostředí v právním řádu (článek 7 Ústavy nelze vykládat izolovaně, ale v kontextu dalších ustanovení včetně Listiny základních práv a svobod). Připomínková místa dodávají, že se neztotožňují s předkladatelem v tom, že by stávající úprava ústavní ochrany životního prostředí byla zastaralá, nedostatečná a vágní. Neurčitost právních pojmů není podle nich v právním řádu ničím neobvyklým, ve své podstatě plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem, kdy jejich konkrétní obsah naplňuje až aplikační činnost orgánů veřejné moci. Využití obecných pojmů (zde míněno „bohatství“) je kromě toho vlastní povaze základního zákona.

• Rigidnost Ústavy

Připomínková místa zdůrazňují, že Ústava tvoří jádro právního řádu státu a měla by vykazovat určitou nadčasovost, nikoliv reagovat na aktuální klimatickou situaci. Ústava pak nemá být odrazem momentálních potřeb a společenských nálad. Připomínají také, že po povodních v letech 1997 a 2002 byla naléhavě pociťována potřeba ochrany před povodněmi, po suché periodě let 2013 až 2020 je podobně naléhavě pociťována potřeba předcházet suchu, a že je otázkou, zda po zdůraznění jednoho prvku nepřijde potřeba zdůraznit nějaký další. Takový přístup by byl v rozporu se snahou o stabilitu a relativní neměnnost ústavních zákonů.

• Nevhodné použití demonstrativního výčtu

Velmi silnou kritickou reakci vyvolalo využití demonstrativního výčtu dvou složek životního prostředí, vody a půdy. Kromě toho, že Ústava v žádném článku neobsahuje demonstrativní výčet hodnot, které upravuje a chrání (a text obsahující demonstrativní výčet do Ústavy nepatří), směřovala kritika k tomu, že takový výčet

„vzbuzuje oprávněné pochybnosti o smysluplnosti úpravy, jakož i otázky, zda tím není sledováno něco jiného, co se ale nyní při navrhované novelizaci zamlčuje“,

vede k hierarchizaci veřejných zájmů,

taková úprava je i nebezpečná a nesprávná – jako by naznačovala, že jsou přírodní zdroje první a druhé kategorie,

může mít za následek nadřazenost těchto složek vůči ostatním přírodním zdrojům.

• Nedosažení cíle a požadavek změn na úrovni zákonů

Z navrhované změny Ústavy není podle připomínkových míst jasné, jak může ovlivnit nedostatečnou ochranu vody a půdy v právním řádu, potažmo jejich využívání. Návrh změny neřeší konkrétní obsahový cíl, který si vláda v programovém prohlášení vytyčila, tj.  zadržení vody v krajině a obnovu přirozeného vodního režimu. Navrhovaná změna článku 7 Ústavy zůstává u pasivní ochrany v podobě šetření zdroji a obecné ochrany životního prostředí. Připomínková místa doplňují, že chybí jasné závěry, proč nemohou být pro zvýšení úrovně ochrany vody a půdy dostačující změny na úrovni zákonů; resp. podporují právě změny na zákonné úrovni, kterým současné znění článku 7 Ústavy nijak nebrání. 

• Alternativní návrhy

Objevily se také nové alternativní návrhy na znění článku 7 Ústavy, které se od výslovného uvedení vody a půdy odklánějí:

„Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, ochranu přírodního bohatství, ochranu krajiny a obnovu jejích přirozených funkcí.“

„Stát dbá o ochranu životního prostředí a o šetrné využívání přírodních zdrojů.“

Bude tedy posílena ústavní ochrana vody?

Ukazuje se, že zadání vlády posílit ochranu vody na ústavní úrovni může být pro Ministerstvo životního prostředí příliš tvrdým oříškem. Přes jednoznačně zadaný úkol daný v programovém prohlášení vlády není ani jisté, zda je ústavně-právní řešení nezbytné a vhodné vedle již ústavně chráněných hodnot potvrzených judikaturou nejvyšších soudů. S ohledem na uplatněné zásadní nesouhlasné připomínky je možné, že vláda od tohoto úkolu zcela ustoupí. Případně je možné zvažovat jiné řešení, než zásah do článku 7 Ústavy, např. formu zvláštního ústavního zákona (což je přístup, který byl uplatněn v jednom z dřívějších návrhů), jehož součástí bude vysvětlení, proč je ústavní rovina ochrany nezbytná.

V otázce změny Ústavy je třeba vzít v každém případě v úvahu, že se nejedná o běžnou legislativní záležitost (o to zajímavější je, že poslední roky přinesly již několik takových návrhů v oblasti ochrany vody). Ústava jako vrcholný zákon státu by v zásadě příliš často měněna být neměla. Jde spíše o rigidní dokument určující dlouhodobé základní hodnoty státu a jeho politické směřování. Připomínková místa zdůraznila zejména nadbytečnost navrhované změny a také odmítla, aby Ústava „flexibilně“ reagovala na různé krize. I to může být důvodem pro jinou formu dosažení stanoveného cíle na ústavní úrovni. V tomto směru lze zvažovat také výslovné rozšíření „fondu“ ústavně zaručených lidských práv (právo na vodu, právo na klima aj.). Reálné naplnění právní úpravy je i v takovém případě věcí „prováděcí legislativy“ a výkonu práv a povinností.

V diskusi spojené s ústavní ochranou vody a půdy nelze odhlédnout od nového celosvětového trendu, který změnu ústavního pořádku začíná podporovat, a to pokud jde o klimatickou krizi (jejíž je de facto krize v ochraně vody součástí) a závazky k jejímu řešení. Nastal tedy čas na odklon od úzkého zaměření na ochranu vody (a půdy) k ústavní ochraně klimatu? Na to, aby zákonodárce prostřednictvím Ústavy nebo Listiny základních práv vyjádřil hodnotový postoj České republiky k řešení tohoto problému?

V tomto kontextu lze připomenout, že Ústava ve své preambuli odráží odhodlání společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství, a Listina základních práva a svobod v preambuli připomíná odpovědnost vůči budoucím generacím za osud veškerého života na Zemi, což může samo o sobě sloužit jako výkladové pravidlo. Jak je naznačeno výše, může být také impulsem k výslovnému zakotvení nového lidskoprávního rámce. Zde bude třeba klást si otázku, zda a do jaké míry může výslovné rozšíření katalogu ústavně chráněných práv poskytnout silnější mandát k jejich ochraně a jaké praktické dopady by s tím byly spojeny. Předkladatel ani připomínková místa se touto otázkou blíže nezabývají (reagují v zásadě pouze na předložený text a kontext Ústavy). Opakovaně se však vrací otázka, jak bude Česká republika komplexně ochranu klimatu (včetně ochrany vody) řešit, když se současně zdráhá přijmout komplexní klimatický zákon stanovující závazné cíle v této oblasti (za rámcový klimatický zákon přitom nelze považovat návrh z dílny Ministerstva průmyslu a obchodu, který se zabýval primárně podporou jaderné energetiky; k návrhu blíže v našem komentáři ze dne 6. 12. 2022).

Širší debata o ústavní ochraně vody tak může pozitivně přispět k další debatě o akceptaci problému změny klimatu na úrovni Ústavy, popř. Listiny základních práv a svobod, což by mohlo být důležitým symbolem pro komplexní a vzájemně provázaná řešení, a to nejen v oblasti životního prostředí (včetně vody a půdy), ale také v oblasti energetiky, dopravy a v dalších sektorech. Právě tímto by mohla být vyvážena ona stabilita a relativní neměnnost ústavně chráněných hodnot.

Případnou další debatu o ochraně vody, resp. klimatu na ústavní (lidskoprávní) úrovni, lze poměřovat také nedávnými závěry Městského soudu v Praze (které v současné době přezkoumává Nejvyšší správní soud). Tento soud v tzv. klimatické žalobě (o ní jsme psali v komentářích ze dne 21. 6. 2022, 23. 11. 2021 a 5. 5. 2021) v rámci výkladu článku 35 Listiny základních práv a svobod konstatoval, že „… považuje za nesporné, že předpokladem existence organismů a jejich dalšího vývoje jsou také klimatické podmínky. Klima je součástí životního prostředí, pročež musí být příznivé.“ Dále pak zahrnul do okruhu základních životních potřeb člověka též žití v dlouhodobě udržitelných klimatických podmínkách („neboť jsou nezbytným předpokladem pro nerušený výkon ostatních lidských práv, např. práva na život, na zdraví, vlastnického práva, práva vykonávat hospodářskou činnost“).

Závěrem je nutné dodat, že je zcela zřejmé, že debata o hodnotách chráněných v rovině ústavního práva nemůže odklonit pozornost od reálného fungování a prosazování práva v praxi a nezbytných (nových) předpisů, které mohou pomoci k řešení dopadů změny klimatu. Na tom je třeba trvat i nadále, a právní rámec jako celek opakovaně poměřovat novými vědeckými poznatky.

V neděli 20. listopadu 2022 začalo v katarském Dauhá 22. fotbalové mistrovství světa. Mělo by se jednat o jednu z nejsledovanějších sportovních událostí v historii, dle odhadů by mohlo šampionát sledovat až 5 miliard diváků z celého světa. Na samotné místo konání se pak chystá 1,2 milionu lidí, kteří přiletí ze všech koutů světa.

Obdobně jako mnoho dalších sportovních akcí v poslední době^[1] provází toto mistrovství řada kontroverzí. Hovoří se o porušování lidských práv a práv zahraničních pracovníků. Reportáž britského deníku The Guardian nazvaná “Built on exploitation” ukazuje realitu lidí, kteří se podílejí na stavbě stadionů, nového letiště, hotelů a budov souvisejících s mistrovstvím světa a jsou nuceni pracovat a žít ve velmi špatných podmínkách. Katarské úřady v roce 2017 po výrazné mezinárodní kritice zahájily podepsáním smlouvy s Mezinárodní organizací práce snahu o rozsáhlé reformy v oblasti pracovního práva. Podle zprávy Amnesty International je však přijatá legislativa nedostatečně prosazována a prováděna, a pracovníci jsou tak vydáni na milost a nemilost zaměstnavatelů. Podle zprávy The Guardian z února 2021 zemřelo od doby, kdy Katar vyhrál výběrové řízení na organizaci jedné z největších sportovních akcí světa, minimálně 6500 zahraničních pracovníků z Indie, Pákistánu, Nepálu a Bangladéše, přičemž toto číslo není konečné. Katarské úřady však tato čísla popírají.

Obavy ohledně pracovních podmínek migrantů jsou však jenom jednou z námitek ke katarskému mistrovství světa. Lidská práva, obzvláště pak politická a občanská jsou v autoritářském státě, kde je veškerá výkonná a zákonodárná moc soustředěna v rukou jednoho emíra, který svoji funkci dědí, omezována na denní bázi. Ženy se nemohou bez povolení mužského poručníka vdát, do určitého věku cestovat do zahraničí ani využívat některé formy reprodukční zdravotní péče.

Homosexualita je v Kataru nelegální, a proto nastávají obavy ohledně bezpečnosti LGBTQI+ osob, a to (nejen) během fotbalového mistrovství. Organizace Human Rights Watch dokonce varovala před možnou perzekucí lidí, kteří se během turnaje postaví za práva LGBTQI+ komunity. Obavy se také potvrdily – sedm evropských týmů, jejichž kapitáni plánovali mistrovství světa absolvovat s duhovou páskou, jež je součástí kampaně proti diskriminaci, se těchto pásek nakonec pod pohrůžkou okamžitého udělení žluté karty vzdali.

Výběr Kataru pro pořádání fotbalového mistrovství světa je problematický i z hlediska klimatu.

Kvůli turnaji bylo postaveno sedm fotbalových stadionů, nespočet nových hotelů, a dokonce nová ranvej na letišti, přičemž jejich využití poté, co turnaj skončí, zůstává nejasné. Na mistrovství se navíc chystá přibližně 1,2 milionu fanoušků, přičemž pro většinu z nich je jedinou možností, jak se na akci dostat, přiletět letadlem, což značně zvýší uhlíkovou stopu mistrovství světa.

Již v roce 2019 se v katarském hlavním městě konalo MS v atletice, které samotní atleti nazývali „katastrofou“. Atletický stadion byl kvůli vysokým venkovním teplotám, jež jsou v tomto státě zcela běžné, během soutěží klimatizován, přičemž tento způsob chlazení vyžaduje značné množství energie, která se v tomto emirátu vyrábí z velké části z fosilních paliv. Kvůli celoročně převládajícím vysokým teplotám bývají klimatizovány i fotbalové stadiony.

I když katarské úřady slíbily, že se pokusí udržet uhlíkovou stopu obou sportovních světových akcí neutrální, množí se obavy, že se jedná jen o planá slova. Někteří sportovci reagovali otevřeným dopisem s výzvou, aby FIFA přestala tvrdit, že fotbalové MS v Kataru je klimaticky neutrální, a zahájila přezkum uhlíkové stopy fotbalového mistrovství světa žen, které se odehraje v červenci 2023 v Austrálii a na Novém Zélandu. Zároveň také volají po důraznějším a odpovědnějším přístupu k udržitelnosti a snížení emisí. Uhlíkové kompenzace (v angličtině tzv. carbon offsets schemes) by podle dopisu měly být použity jen jako poslední možnost vyrovnávání emisí.

Samotná FIFA představila v roce 2021 na COP26 v Glasgow svou klimatickou strategii, v níž se zavázala dosáhnout uhlíkové neutrality nejpozději do roku 2040. Strategie je však podle kritiků pouze povrchní a FIFA nezveřejnila ani referenční roky, ani inventarizaci skleníkových plynů.

FIFA také vydala Greenhouse gas accounting report ohledně Kataru 2022, kde zkoumá uhlíkovou stopu mistrovství světa. Tento report je ale hojně kritizován, neboť spoléhá na uhlíkové kompenzace, jejichž standard si navíc FIFA stanoví sama, a neexistuje žádná nezávislá třetí strana, která by certifikovala kvalitu zakoupených kreditů. Podle reportu FIFA bude uhlíková stopa turnaje 3,6 milionu tun emisí, nicméně podle lancasterského vědce Mika Berners-Lee z Carbon Market Watch je tento odhad velmi podhodnocený a odhaduje, že skutečná výše uhlíkové stopy se vyšplhá až na trojnásobek. Julien Jreissati, programový ředitel Greenpeace na Blízkém východě, obvinil pořadatele z klamání fanoušků a zdůraznil, že tvrzení o nulových emisích turnaje „lze považovat za greenwashing“[2]. Gilles Dufrasne, výzkumný pracovník organizace Carbon Market Watch a autor zprávy o vyhodnocení vlivu Kataru na klima v roce 2022, uvedl, že tvrzení o uhlíkové neutralitě jsou „zavádějící a nepoctivá, pokud jde o skutečný dopad akce na klima“.

Kvůli greenwashingu fotbalového mistrovství světa začaly neziskové organizace podávat stížnosti a žaloby za klamavou reklamu. Ve Francii se nezisková organizace Notre Affaire à Tous obrátila na orgán, který hlídá reklamní standardy, neboť vnímá tvrzení o uhlíkové neutralitě mistrovství světa jako lživé. Podobné žaloby byly podány v Belgii, Nizozemsku, Velké Británii a Švýcarsku. Všechny žaloby se opírají o výzkum Carbon Market Watch, který zpochybňoval výpočet uhlíkové stopy mistrovství světa a také použití uhlíkových kompenzací. Samotná Carbon Market Watch ve svém výzkumu uvádí: „Mistrovství světa ve fotbale 2022 v Kataru je propagováno jako ‚uhlíkově neutrální‘ akce. To znamená, že jeho čistý dopad na klima je nulový nebo zanedbatelný. Naše šetření dostupných důkazů však toto tvrzení vážně zpochybňuje a dokládá, že tvrzení pravděpodobně podhodnocují skutečnou úroveň emisí a dopad turnaje na klima. Nejedná se o neškodná opatření, protože uvádí hráče, fanoušky, sponzory a veřejnost v omyl, že jejich (potenciální) účast na této akci nebude mít žádné negativní dopady na klima.“

Hlavními sponzory „klimaticky neutrálního“ klání jsou navíc společnosti jako například Quatar Airways, Coca-cola a Hyundai, které samy bývají často kritizovány za greenwashingové praktiky v rámci prodeje svých produktů. Mistrovství světa rovněž „obdrželo“ za greenwashing několik cen udělovaných experty z různých vědeckých oblastí.

Sám Katar je zemí s disproporčně vysokou uhlíkovou stopou. Dle zprávy World Wildlife Fund z roku 2014 je jeho uhlíková stopa v přepočtu na obyvatele dokonce druhá nejvyšší na světě, neboť se jedná o jednoho z největších producentů energií a energetických surovin, jako je zemní plyn či zkapalněný zemní plyn.

Zároveň je však Katar zemí velmi postiženou klimatickou změnou a již v současnosti čelí oteplení přesahujícímu 2 °C, přičemž vědecké výzkumy předpovídají, že do roku 2070 se teploty dostanou za hranici snesitelnosti pro lidský organismus.

Katar se oficiálně hlásí k úsilí mezinárodního společenství v oblasti klimatického práva a je smluvní stranou významných mezinárodních klimatických dokumentů, jako jsou Rámcová úmluva o změně klimatu, Kjótský protokol či Pařížská dohoda. Katar také v roce 2012 hostil COP18, kde proklamoval své snahy o zastavení globálních klimatických změn.

V klimatickém akčním plánu z roku 2021 se pak Katar přihlásil nejen k dodržování svých mezinárodních závazků, ale i povinností vůči budoucím generacím. To zhmotnil v závazku snížit emise skleníkových plynů do roku 2030 o 25 % a v konkrétních opatřeních, jimiž by tohoto měl docílit. Jak se ovšem ukazuje na str. 41 akčního plánu, tato deklarace je velmi sporného významu, neboť údajné snížení emisí o 25 % v roce 2030 se počítá od potenciálního množství emisí, které by Katar v tomto roce vypouštěl v rámci scénáře business-as-usual.

Četná jsou i prohlášení státních představitelů reflektující význam klimatické změny, míru ohrožení, jakou představuje pro jeho existenci, a potřebu jejího řešení. Svým faktickým fungováním, dlouhodobým plánováním, ale i odhodláním ucházet se o titul pořádající země podobně monstrózních sportovních akcí s výrazným negativním vlivem na životní prostředí se však Katar otáčí ke všem těmto deklaracím a faktům zády a i z pozice země výrazně ohrožené změnou klimatu přitápí pod kotlem globální klimatické změny.

Z těchto, ale i mnohých dalších důvodů je pro sportovní i nesportovní svět Katar nepochopitelnou volbou pro konání mistrovství světa ve fotbale. Když člověk vezme v potaz míru porušování lidských práv, ekologickou zátěž, rozsah, v němž bylo nutné vybudovat zázemí a infrastrukturu, ale i přirozeně naprosto nevhodné klimatické podmínky země, neubrání se otázce, z jakého důvodu FIFA toto rozhodnutí udělala. Nespočet lidí po celém světě si proto klade otázku, jak by se dalo rozhodnutí tohoto fotbalového molochu ovlivnit, když se vůči ní vymezují nejen lidskoprávní organizace a odborníci, ale i hráči a fanoušci a na postoji FIFA to nic výrazně nemění. Ač FIFA zřejmě slyší volání po udržitelnější budoucnosti, její tvrzení o uhlíkové neutralitě jsou nekredibilní, postavená na nepřezkoumatelných měřicích metodách a dělaná hlavně tak, aby utvářela o FIFA jen ten nejlepší obraz. Navzdory tvrzení FIFA o uhlíkové neutralitě bude uhlíková stopa šampionátu pravděpodobně velmi vysoká, což se navíc FIFA i Katar snaží aktivně zastírat zavádějící a klamavou greenwashingovou kampaní. U volby dalších míst pro konání šampionátů se ukáže, jestli se FIFA poučí ze žluté karty, kterou jí společnost za tu současnou udělila.

 

^[1] Greenwashing je Oxfordským slovníkem definován jako: „aktivity společnosti nebo organizace, které mají v lidech vzbudit dojem, že se stará o životní prostředí, i když její skutečná činnost ve skutečnosti životní prostředí poškozuje“

 

[2] Například letošní zimní olympijské hry v Číně: https://www.bbc.com/news/explainers-59644043

 

* Studentky Právnické fakultky UK - stážistky CLASS v roce 2022.

V prvé řadě je to zklamání z nenaplněného očekávání, že Česká republika potvrdí v zákonné podobě, komplexně, otevřeně a závazně požadavky Pařížské dohody, stanoví si v tomto směru odpovídající cíle a tím jasně deklaruje své záměry a cíle v oblasti klimatické politiky.

V řadě zemí Evropské unie již existuje komplexní legislativní právní rámec pro ochranu klimatu, kterým stát deklaruje úroveň ochrany svých občanů a příspěvek k řešení krize globálního charakteru. V České republice měl být již v roce 2014 připraven návrh zákona o snižování závislosti České republiky na fosilních palivech, nicméně podmínkou jeho přijetí bylo to, že tím neutrpí konkurenceschopnost České republiky. Ministerstvo životního prostředí předpokládalo předložení návrhu zákona do vlády v roce 2016, vytvořený návrh se však k projednání vládě vůbec nedostal a úkol zpracování antifosilního zákona byl v roce 2017 zrušen. Následně byl také ve vyhodnocení Politiky ochrany klimatu z roku 2021 původní úkol 5A Zákon o snižování závislosti na fosilních palivech označen jako zrušený. Vláda Petra Fialy zaštítit řešení změny klimatu prostřednictvím rámcového zákona neplánuje.

Poskytnutí jasného závazného rámce pro organizaci vnitrostátních opatření s krátkodobými a dlouhodobými cíli v ochraně klimatu tak stále v ČR nefiguruje jako ústřední téma pro další kroky politických představitelů.

Dalším kritickým prvkem „tezí“ je samotný název materiálu a vymezení jeho účelu. Cílem předpokládané právní úpravy není komplexní řešení ochrany klimatu („podpora klimatu“), popř. dekarbonizace, ale specificky podpora prosazování záměrů v oblasti výstavby nízkouhlíkových výroben energie a dalších záměrů (potažmo jaderné energetiky), resp. podle obálky k materiálu „vytvoření vhodných legislativních podmínek pro umisťování, povolování a provozování staveb nízkouhlíkových výroben energie a dalších záměrů jako např. záměrů těžby surovin“.

V tomto směru lze připomenout, že pojem nízkouhlíková výrobna energie lze najít v poměrně novém zákoně č. 367/2021 Sb., o opatřeních k přechodu České republiky k nízkouhlíkové energetice a o změně zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie. Nízkouhlíkovou výrobnou je výrobna elektřiny na území České republiky s jaderným reaktorem – podrobněji viz § 2 písm. a) uvedeného zákona. „Teze“ se vůči této právní úpravě, která je prezentována jako klíčový zákon na podporu rozvoje jaderné energetiky, nijak nevymezují.

Na „teze“ má velmi rychle navázat předložení paragrafovaného znění návrhu změn liniového zákona a dalších souvisejících zákonů vládě. Ministr průmyslu a obchodu by měl ve spolupráci s místopředsedou vlády a ministrem pro místní rozvoj a ministrem životního prostředí předložit návrh již do 28. února 2023 (ve výhledovém plánu legislativních prací vlády na rok 2023–2025 však změnový zákon uvedený není). To je bez existence předchozího podrobného zdůvodnění, kterou by podle legislativních pravidel vlády obsahoval věcný záměr návrhu nové právní úpravy (pokud by byl připravován), a např. také bez vyjasnění vztahů k unijním a mezinárodním závazkům termín velmi šibeniční. Konstatování uvedené v „tezích“, že „zákonná úprava bude respektovat požadavky evropských předpisů a mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána. Bude tyto požadavky aplikovat pouze v míře nezbytné k naplnění požadavků evropských předpisů a mezinárodních smluv (bude eliminovat požadavky, které jsou již nyní přísnější než evropské právo). Nepředpokládá se, že by zákonná úprava zasahovala či předjímala novelizaci evropských předpisů (např. směrnice REDIV pro OZE).“ vypovídá pouze o tom, že vztah k unijní a mezinárodní úpravě se teprve bude řešit, popřípadě, že vyšší ambice, které ČR naplňuje, bez dalšího zdůvodnění a zohlednění např. judikaturního vývoje naplňovat přestane.

U takto rychlé přípravy nové právní úpravy může být rovněž matoucí nebo možná spíše příznačné to, že návrh „tezí“ zřejmě nebyl a není veřejně přístupný (v elektronické knihovně vládních materiálů ani na webu předkladatele jej nelze najít), a také to, že autorství návrhu „tezí“ (i budoucího paragrafovaného znění zákona) zřejmě přísluší spíše externímu dodavateli, kterým je renomovaná advokátní kancelář, než úředníkům Ministerstva průmyslu a obchodu.

Obsahově se „teze“ v konkrétních věcech soustředí na maximální urychlení přípravy a umístění jaderných zdrojů vč. malých modulárních reaktorů, na těžbu a úpravu surovin nezbytných k zajištění dekarbonizace (jako příklad se uvádí těžba a zpracování surovin pro výstavbu nových jaderných zdrojů), ale také půjde o „stavby a technická zařízení zajišťující jejich fungování (jaderná zařízení související s provozem jaderných zdrojů), jejich připojení k sítím dopravní a technické infrastruktury (např. vyvedení výkonu, vyvedení tepla, napojení na komunikace, přívod vody, kanalizace, servisní a provozní budovy) a rovněž o další stavby, které mohou být i vně areálu těchto záměrů, pokud jsou nezbytné k jejich realizaci a provozování (například stavby, opatření či přeložky na stávajících sítích dopravní a technické infrastruktury, které umožní dopravu nadrozměrných a těžkých nákladů)“, tedy komplexní rozsáhlé záměry, jež mají být povolovány ve zvláštním režimu, aniž by bylo předem jasné, co všechno může nová právní úprava zahrnout.

„Teze“ hovoří také o potřebě stanovit účel vyvlastnění i pro těžbu a zpracování surovin, včetně související dopravní a technické infrastruktury podmiňující přípravu, realizaci a provoz záměrů těžby potřebných surovin a jejich zpracování. Dále by mělo být zavedeno zákonné věcné břemeno k řešeným záměrům „k zajištění příslušných práv k pozemkům na dobu trvání přípravy, výstavby a provozu záměru“.

Urychlení přípravy záměrů řešených v „tezích“ předpokládá zásahy do procesu posuzování vlivů na životní prostředí ve smyslu jeho „zefektivnění“, dále zásahy do vydávání stanovisek dotčených orgánů, do možnosti účastníků vyjadřovat se v rámci procesu územního plánování a povolovacích řízení, zkrácení lhůty a omezení přezkumu pro vydání jednotného environmentálního stanoviska („JES“; k JES viz blíže návrh zákona z dílny Ministerstva životního prostředí o jednotném environmentálním stanovisku a o změně některých souvisejících zákonů). V „tezích“ se mj. předpokládá, že dotčené orgány budou namísto závazných stanovisek (kromě JES) vydávat pouze podkladová vyjádření, aby „stavební úřad mohl řešit veřejné zájmy komplexně a nebyl dogmaticky vázán závazným stanoviskem“. Zároveň pokud se dotčený orgán nevyjádří ve stanovené lhůtě, bude se mít za to, že je vyjádření souhlasné a bez podmínek (fikce souhlasu). U negativního závazného stanoviska JES bude zachována možnost jeho přezkumu. Pozitivní závazné stanovisko však nebude možné přezkoumat („z důvodu jeho vydání na již odborné úrovni MŽP a z důvodu zrušení dvojinstančnosti“; viz dále). Tyto plány souhrnně znamenají zásadní oslabení pozice dotčených orgánů chránících různé veřejné zájmy (např. stanovením pozitivní fikce jejich souhlasu v případě, že nedodají vyjádření ve stanovené lhůtě, která se, byť má být výjimečným opatřením, objevuje v právní úpravě stále častěji), omezení účasti veřejnosti a jednostranné prosazování zájmu na jaderné energetice bez ohledu na to, o jak složité záměry a s jak velkým dopadem na jednotlivce, obce a širší veřejnost se jedná. To je dále podpořeno záměrem předkladatele vést povolování dotčených záměrů jako jednoinstanční („Vzhledem k povaze SOSÚ [pozn. Specializovaný a odvolací stavební úřad], který bude o záměrech rozhodovat, z toho se odvíjejícího důvodného předpokladu vysoké odbornosti a širokých zkušeností, lze předpokládat, že vydaná prvoinstanční rozhodnutí nebudou zatížena zásadními vadami. Odvolací institut se tak jeví jako nadbytečný.“). K tomu má být sice zachována možnost přezkoumat pravomocné rozhodnutí v přezkumném řízení podle procesní úpravy ve správním řádu, v něm má ale rozhodovat ředitel SOSÚ, tedy nadřízený v rámci téhož orgánu, což z povahy věci oslabuje funkčnost celého institutu přezkumu. Předkladatel dále konstatuje, že „řízení podle atomového zákona vedoucí k povolení a provozování jaderných zdrojů budou nadále neveřejná a nebudou navazujícím řízením s tím, že jediným účastníkem řízení bude žadatel“.  

Prosazení záměrů se má promítnout také do územního plánování (např. stanovení lhůt pro pořizovatele územně plánovací dokumentace, zavedení dílčího územního rozvojového plánu) a využití nezastavěného území: „V nezastavěném území bude umožněno umísťovat systémy a sítě veřejné technické infrastruktury a s nimi související stavby. Přitom se nebude přihlížet k charakteru území a obec nebude mít právo takové stavby v územně plánovací dokumentaci vyloučit.“

Kontext veřejného zájmu

V kontextu veřejného zájmu předkladatel uvádí: „Vzhledem ke skutečnosti, že výroba energie z nízkouhlíkových zdrojů a těžba a úprava strategických surovin, jež primárně přispívají k přechodu k této výrobě, jsou základními prvky dekarbonizace hospodářství a přechodu na čistou energii, je třeba realizaci a provoz těchto zařízení a výrobu v nich uskutečňovanou považovat za veřejný zájem a v případě zřizování (rozšiřování) a provozu výroben, které jsou jaderným zařízením, veřejný zájem vysoké míry důležitosti, který slouží k zajištění bezpečnostních zájmů České republiky v podobě udržitelné a soběstačné výroby energie.“ Předkladatel se v tomto ohledu odvolává na to, že deklaraci veřejného zájmu obsahují i jiné předpisy v rámci právního řádu České republiky.

To lze obecně považovat za relevantní závěr, též s ohledem na nedávný nález Ústavního soudu č. IV. ÚS 2763/21, v němž byla jako ústavně konformní shledána deklarace veřejného zájmu ve zvláštních právních předpisech, která tímto představuje nevyvratitelnou domněnku existence veřejného zájmu na vyvlastnění pozemků a staveb při činnostech v těchto zvláštními předpisy vymezených. Takové řešení je podle Ústavního soudu souladné s ústavními kautelami čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny a s postavením Parlamentu jako zákonodárného sboru, jenž je v zájmu státu oprávněn či zavázán v obecné rovině stanovit, co je ve veřejném zájmu, a tím vymezit zákonný rámec pro individuální rozhodnutí vyvlastňovacích úřadů. Podstatné je však také to, že Ústavní soud podpořil závěr Nejvyššího správního soudu k aplikaci veřejného zájmu, konkrétně na úseku energetického zákona v praxi: „Toliko existence veřejného zájmu na těchto činnostech deklarovaná předmětným ustanovením energetického zákona je sice konstatována paušálně, podstatné ovšem dle Nejvyššího správního soudu je, že to nic nemění na stěžejní povinnosti správního orgánu následně v každém jednotlivém případě individuálně a odůvodněně poměřovat, zda tento veřejný zájem převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného, či nikoliv.“

Jak je patrné z recentní judikatury, posouzení konkrétního veřejného zájmu má jasně daná pravidla. Zájem na jaderné energetice včetně úložišť vyhořelého odpadu může být v zákonné úpravě formulován jako veřejný (pokud tedy odpovídá z pohledu společnosti, resp. zákonodárce, zájmu, který je obecný či veřejně prospěšný, případně jde-li o zájem společnosti jako celku), v kontextu řešení dopadů změny klimatu je však nutné odpovědět primárně na otázku, jaká další opatření jsou nebo by měla být (obecně) deklarována jako veřejný zájem (např. adaptační opatření), resp. zda je ochrana klimatu jako taková veřejným zájmem. To s sebou nese požadavek na úrovni státu hledat a nabízet komplexní řešení. Tento širší rozměr „teze“ bohužel nepřináší.

Veřejný zájem vysoké míry důležitosti

Předkladatel dokonce předjímá, že provoz jaderných výroben má být považován za „veřejný zájem vysoké míry důležitosti“. Zřejmě není náhodné, že stejné spojení bylo použito v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu č. 2 As 377/2018 - 61 ze dne 29. května 2020, kterým byla řešena kasační stížnost Ministerstva životního prostředí ve věci stanovení průzkumného území pro zvláštní zásahy do zemské kůry, konkrétně území pro vyhledávání podzemního úložiště vyhořelého jaderného paliva a ostatních radioaktivních odpadů Hrádek. Ve spojení s „tezemi“ je třeba připomenout bod 28 odůvodnění citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, podle něhož: „Místní komunity v nadějných lokalitách zásadně nemají právo geologickému průzkumu a jiným způsobům zjišťování relevantních podkladů pro výběr bránit. Nemají právo ‚utnout již v zárodku‘ úvahy o tom, že by případně lokalita na území jejich obce mohla být trvalým úložištěm. Trvalé úložiště je věcí veřejného zájmu vysoké míry důležitosti; pokud bude určitá lokalita při férovém zohlednění relevantních hledisek vybrána jako místo pro trvalé úložiště, musí se místní komunita ve prospěch tohoto veřejného zájmu ‚obětovat‘. V České republice existují v nejrůznějších oblastech, mimo jiné i v souvislosti s mírovým využíváním jaderné energie, veřejné zájmy, které se vyznačují tím, že pro jejich dosažení se musí někdy ‚obětovat‘ jiné zájmy, práva či hodnoty. Při poměřování protichůdných zájmů, práv a hodnot je třeba, aby všichni dotčení měli právo uplatnit svůj hlas, aby všechny relevantní argumenty byly pečlivě zváženy a aby protichůdné zájmy a hodnoty byly dotčeny, jen není-li zbytí a pokud možno v co nejmenší míře, a újmy vzniklé dotčením byly patřičně kompenzovány. Nikdo však nemá právo prosazení veřejného zájmu, například vybudování trvalého úložiště, zabránit jen proto, že jeho případné negativní dopady nechce ve své blízkosti (‚not in my backyard‘).“

Z uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu však lze přejímat pouze to, že posouzení průzkumného území se řídí jiným rozsahem dotčených (veřejných) zájmů než další etapy posuzování záměru, a dále to, že zájem na úložišti (či jiném záměru) může v konkrétním případě převážit nad (veřejnými) zájmy jinými. Neznamená to však, že by zájem na jaderné energetice měl být generálně upřednostněn před zájmy ostatními a že by tedy výstavba jaderných zařízení měla být bez dalšího prioritizována, např. před obnovou ekosystémů nebo ochranou vodních zdrojů.

Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu lze mimo to zdůraznit požadavek na to, aby každý hlas byl vyslyšen a všechny dotčené zájmy byly řádně vypořádány. „Teze“ jdou místo toho cestou omezování práv účastníků a zkrácení lhůt k vyjádření.

Taxonomie

Česká vláda dlouhodobě usiluje o to, aby jaderná energetika byla vnímána jako „zelený zdroj energie“. Jádro není obnovitelný zdroj, byť je zdrojem nízkoemisním, ale za silné podpory členských zemí včetně České republiky se dostalo do tzv. taxonomie zelených investic (pouze však jako přechodová aktivita), tj. rámce, který bude dále sloužit jako určité vodítko při posuzování společenské a „klimatické“ přijatelnosti konkrétních záměrů.

Proti prosazování jádra však stojí kritici obávající se problémů nejen s radioaktivním odpadem, ale také potenciálním nedostatkem vody pro chlazení zařízení, s negativními dopady spojenými s těžbou uranové rudy nebo zadlužením státu. Zelený kruh v roce 2018 poukazoval na nutnost soustředit se primárně na decentralizované obnovitelné zdroje energie.

Vláda ČR dle programového prohlášení sice vidí budoucnost české energetiky v kombinaci jaderné energie a decentralizovaných obnovitelných zdrojů s důrazem na technologickou neutralitu a vědecké poznání, nicméně z „tezí“ tento záměr patrný není a souvislosti s dalšími opatřeními a reálnou dekarbonizací naznačeny nejsou.

Plyne z „tezí“ nějaké ponaučení?

Určitě to, že je konečně třeba, aby stát poskytl jasné vyjádření o nutnosti komplexního (nejen legislativního) řešení dopadů změny klimatu jako celospolečenského zájmu, což není totožné s dílčím zdůrazněním (veřejného) zájmu na jaderné energii. Dále to, že je nutné věci nazývat pravými jmény, např. jádru říkat jádro, a že je nutné věnovat přípravě nové právní úpravy dostatek času a pozornosti s možností zapojení veřejnosti. V neposlední řadě to, že místní aktéři v podobě komunit, obcí, spolků i jednotlivců musí být pro stát partnery pro hledání řešení, nikoliv jen těmi, kdo budou a priori „oběťmi“. Aniž by bylo hodnoceno, jaké (energetické) směřování státu je to správné, slovy Jiřího Koželouha z Hnutí Duha „tyto teze jsou – s prominutím – úlet“.

Některé z ostrovů jsou nízko položené, a tedy ohrožené stoupající hladinou oceánů. Například ostrov Saibai je v průměru pouhý jeden metr nad průměrnou hladinou moře. Již v roce 2009 požádali obyvatelé několika nízko položených ostrovů australskou vládu o 22 milionů australských dolarů na výstavbu nových mořských zdí, neboť stoupající hladina moře a velké přílivy způsobily záplavy, které poškodily domy, infrastrukturu a hřbitovy, a do zásob sladké vody se dostala sůl. Většina ostrovů je náchylná k záplavám, a to zejména v období dešťů. Pokud se nepodaří stoupající hladinu moře zastavit, budou se muset lidé z řady ostrovů přestěhovat do vyšších poloh nebo je úplně opustit.

K stížnosti

Skupina osmi domorodých obyvatel Ostrovů Torresova průlivu a šesti jejich dětí podala stížnost proti australské vládě k Výboru OSN pro lidská práva sídlící ve švýcarské Ženevě, tzv. případ obyvatel Ostrovů Torresova průlivu. Všichni jsou původními obyvateli čtyř malých, nízko položených ostrovů. Jejich stížnost je v Austrálii první stížností v oblasti klimatu, která je argumentačně založená na porušení lidských práv. Zároveň se také jedná o první případ porušování lidských práv v souvislosti s globálním oteplováním, jejž řešil Výbor OSN pro lidská práva.

Stěžovatelé namítají porušení článků 6 (právo na život), 17 (právo na ochranu před svévolným zasahováním do soukromí, rodiny a domova) a 27 (právo na kulturu) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Porušení článků vyplývá jednak z nedostatečných cílů a plánů na snížení emisí skleníkových plynů, jednak z nedostatečných financí vyčleněných na ochranu pobřeží.

Obyvatelé ostrovů tvrdí, že stoupající hladina moře způsobená globálním oteplováním ohrožuje jejich domovinu a má přímé škodlivé důsledky pro jejich živobytí, kulturu a tradiční způsob života. Jako jeden z příkladů uvádějí, že silné záplavy v posledních letech zničily rodinné hroby a vyplavily z nich lidské ostatky. Dalším příkladem je znehodnocení půdy a vegetace vydatnými srážkami a bouřemi nebo slanou vodou při záplavách, což vede ke snížení množství potravin dostupných z tradičního rybolovu a zemědělství. V důsledku klimatických změn také dochází k bělení korálů a okyselování oceánů.

Ostrované tvrdí, že australská vláda nezavedla žádná opatření ke splnění cíle země v oblasti snižování emisí a prosazuje zájmy průmyslu fosilních paliv. Australská vláda se v roce 2015 zavázala, že do roku 2030 sníží produkci skleníkových plynů nejméně o 26 %. O rok později tento cíl potvrdila při podpisu Pařížské klimatické dohody. Podle nových údajů však Austrálie není schopna cílů, k nimž se pro rok 2030 zavázala, dosáhnout, protože emise v posledních čtyřech letech rostly. Nejnovější prognózy emisí uhlíku, které zveřejnilo Ministerstvo životního prostředí a energetiky, však předpovídají, že Austrálie sníží své emise uhlíku do roku 2030 pouze o 7 %, což je mnohem méně než stanovený cíl.

Ve své stížnosti ostrované žádají Výbor OSN pro lidská práva, aby konstatoval, že mezinárodní právo v oblasti lidských práv vyžaduje, aby Austrálie do roku 2030 snížila své emise alespoň o 65 % oproti úrovni z roku 2005. Země by se podle nich měla do roku 2050 stát uhlíkově neutrální a postupně zcela ukončit využívání a vývoz uhlí. Stížnost rovněž požaduje, aby Austrálie vyčlenila 20 milionů australských dolarů na nouzovou infrastrukturu, jako jsou ochranné zdi, které mají obyvatele ostrovů chránit před stoupající hladinou moře.

Závěry Výboru OSN pro lidská práva

Dne 23. září 2022 konstatoval Výbor OSN pro lidská práva, že Austrálie tím, že dostatečně nechrání původní obyvatele Ostrovů Torresova průlivu před nepříznivými dopady změny klimatu, porušuje články 17 (právo na ochranu před svévolným zasahováním do soukromí, rodiny a domova) a 27 (právo na kulturu) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Výbor vzal v potaz tradiční způsob života, jenž je závislý na okolních ekosystémech a omezených přírodních zdrojích, a úzký vztah ostrovanů s přírodou. Dále uvedl, že navzdory opatřením, která Austrálie přijala, jako je výstavba nových mořských zdí, je třeba přijmout další včasná a přiměřená opatření, aby se zabránilo ohrožení života ostrovanů.

Rozhodnutí Výboru je v několika směrech průlomové. Pro přípustnost stížnosti je nezbytné, aby stěžovatelova práva byla porušena. Austrálie tvrdila, že práva stěžovatelů nemohla být porušena v důsledku dopadů změny klimatu, protože se dovolávají újmy, která nastane až v budoucnosti. Výbor tento argument odmítl s odůvodněním tzv. vysokého rizika vůči nepříznivým důsledkům změny klimatu, jimž jsou stěžovatelé vystaveni. Základní otázkou bylo, zda dopady klimatu mohou představovat porušení práv. Při jejím řešení Výbor došel k závěru, že čím větší je zranitelnost stěžovatelů, tím více roste riziko poškození jejich práv v důsledku již nastalých klimatických změn.

Samotné konstatování, že Austrálie neprovedla včasná a přiměřená adaptační opatření na ochranu práv stěžovatelů, je také zásadní, neboť přisuzuje státům povinnost konat a zajistit ochranu svých občanů, aby nedošlo k porušení jejich práv v důsledku nepříznivých dopadů změny klimatu. Výbor otevřel cestu pro jednotlivce k uplatnění nároků v případech, kdy státy nepřijaly vhodná opatření na ochranu těch, které nejvíce ohrožují negativní dopady změny klimatu. Důležitý je i závěr včasnosti takto přijímaných opatření. Výbor shledal, že adekvátním opatřením je takové opatření, jež bylo přijato včas a je i včas realizováno.

Výbor přiznal stěžovatelům pozici zvláště zranitelné skupiny s odůvodněním, že se jedná o příslušníky domorodé menšiny, kteří jsou zranitelnější vůči nepříznivým dopadům klimatických změn pro jejich úzké propojení s přírodou. Některé skupiny nebo jednotlivci jsou tak podle závěrů Výboru vůči těmto následkům zranitelnější než jiní, a to vzhledem ke způsobu života, jenž je úzce spjat s půdou a přírodními zdroji.

Stěžovatelé ve své stížnosti rovněž namítali porušení článku 6 (práva na život) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Povinnost smluvních států respektovat a chránit právo na život se kromě jiného vztahuje i na rozumně předvídatelné hrozby a život ohrožující situace. Státy mohou porušit článek 6, i když takové hrozby a situace nemají za následek ztráty na životech. Výbor připomněl, že státy musejí přijímat opatření k řešení předvídatelných hrozeb a život ohrožujících situací. Mezi tyto hrozby mohou patřit i nepříznivé dopady změny klimatu. Výbor konstatuje, že změna klimatu a neudržitelný rozvoj představují jedny z nejnaléhavějších a nejzávažnějších hrozeb současnosti. Aby se předešlo dalšímu porušování práv, je neodkladně zapotřebí přijmout mitigační opatření v takovém rozsahu a s takovými ambicemi, aby řešila příčinu problému, a nikoli pouze opatření k nápravě následků.

Výbor uznal, že mezinárodní dohody o klimatu jsou relevantní pro posouzení, zdali byla porušena práva Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Nicméně výbor se při posuzování porušení práva Mezinárodního paktu o občanských a politických právech už nevěnoval významu Pařížské dohody a z ní vyplývající povinnosti přijímat účinná opatření ke zmírnění změny klimatu.

Pařížská dohoda přitom může sloužit jako určitý základ pro výklad dalších mezinárodněprávních předpisů, včetně úmluv OSN o lidských právech. Nepřímo stanoví podstatu závazků smluvních států v oblasti lidských práv s ohledem na klimatické změny, neboť se státy zavázaly přijmout opatření k dosažení teplotních cílů a jejich nesplnění bude mít za následek předvídatelné škody na lidských právech způsobených změnou klimatu.

Není tedy překvapivé, že se čím dál častěji ozývaly hlasy po okamžitém ukončení této mezinárodní dohody nebo jejím hromadném vypovězení ze strany evropských států. Před koncem vyjednávání o modernizaci Dohody ECT několik vědců zabývajících se změnou klimatu své obavy vyjádřilo v dopise adresovaném vedoucím představitelům EU a apelovalo na EU, aby Dohoda ECT byla úplně ukončena oproti jejímu pokračování v modernizované podobě. V návaznosti na výše uvedenou zprávu IPCC vědci poukazovali na to, že šance omezit globální oteplování na 1,5 °C do konce století vyžaduje předčasné uzavření již existující či v současnosti plánované infrastruktury na fosilní paliva. Pokud se tak nestane, budoucí kumulativní emise CO₂ převýší zbývající uhlíkový rozpočet pro dosažení teplotního limitu 1,5 °C. Pokračující ochrana investorů do fosilních paliv na základě Dohody ECT tak bude státům bránit v předčasném uzavření elektráren na fosilní paliva nebo bude vyžadovat vyplacení vysokých kompenzací investorům. To znemožnění dosažení klimatické neutrality vytyčené v Zelené dohodě pro Evropu.

Úspěch nebo neúspěch?

Klimatická změna původně nebyla výslovně zmíněna mezi schválenými okruhy modernizace Dohody ECT. Stala se jím až pod tlakem veřejného mínění v EU. Evropská komise má za to, že se jí nakonec v rámci předběžné dohody podařilo vyjednat změny Dohody ECT tak, že modernizovaný instrument podpoří „udržitelné investice“, poskytne právní jistotu a vysokou úroveň ochrany investic, přičemž současně bude reflektovat snahu o přechod na čistou energii a přispěje k dosažení cílů Pařížské dohody.

Kromě modernizace ustanovení týkajících se vymezení „investora“, „investice“ či výslovného zakotvení práva státu regulovat ve veřejném zájmu, včetně přijímání klimatických mitigačních a adaptačních opatření, bude dohoda řešit i překlenovací období pro ukončení ochrany investic týkajících se fosilních paliv. Jelikož klimatická ambice nebyla napříč 53 smluvními stranami ECT (polovinu tvoří členské státy EU, zbytek asijské země) jednotná, dohoda o modernizaci by měla představit tzv. flexibilní mechanismus. Tento novátorský přístup by měl umožnit smluvním stranám, které o to budou mít zájem, vyloučit z ochrany na svém území investice související s fosilními palivy v souladu s potřebami daných zemí v oblasti energetické bezpečnosti a klimatických cílů. Evropská komise na svých stránkách uvádí, že ochrana existujících investic týkajících se fosilních paliv by měla být ukončena do deseti let (neuvádí od kdy) a nových investic po devíti měsících (opět není zřejmé od jakého momentu). Proti vyjmutí fosilních investic byly některé asijské státy v čele s Japonskem.

První státy, jež využijí flexibilní mechanismus, mají být Velká Británie a EU jako celek, které na svých územích ukončí ochranu existujících investic na fosilní zdroje do deseti let po vstupu modernizačních ustanovení v platnost a nové fosilní investice učiněné po 15. srpnu 2023 budou s určitými výjimkami vyňaty z ochrany dohody ECT zcela. Některé plynové elektrárny a přechodové zdroje budou požívat další výjimky. Velká Británie dále ukončí na svém území ochranu investic týkajících se uhlí do 1. října 2024.

Ochrana fosilních investic na území ostatních smluvních států ECT, které se nebudou flexibilního mechanismu účastnit, by měla zůstat nedotčena. Nicméně lze předpokládat, že takové země zavedou na základě reciprocity stejná omezení na svém území pro investory pocházející ze států omezujících ochranu fosilních investic.

Odpůrci Dohody ECT toto považují za nedostatečné, když právě následujících deset let je stěžejních pro razantní omezení fosilních paliv a dosažení klimatické neutrality v roce 2050. Evropská komise naopak zdůrazňuje, že postupné vyřazování ochrany investic do fosilních paliv bude dle modernizované dohody probíhat v kratším časovém rámci než v případě odstoupení členských států EU od stávající Dohody ECT, jež by představovalo ochranu stávajících investic po dobu dvaceti let od ukončení smlouvy dle tzv. sunset clause obsažené v článku 47 odst. 3 Dohody ECT. Z pohledu členských států EU, včetně České republiky, by tímto měly být do budoucna omezeny investiční spory týkající se investic na fosilní zdroje uvnitř EU, jež představují převážnou většinu současných sporů. Velká Británie si od modernizace slibuje příliv soukromých investic do nových technologií, které umožní přechod na nízkouhlíkovou ekonomiku.

Dohoda dále předvídá revizní mechanismus. Každých pět let by měla být vyhodnocena aplikace flexibilního mechanismu, jakož i definice investic z pohledu technologického pokroku.

Modernizovaná dohoda by měla dále stanovit, že investor ze smluvní strany, která je součástí organizace pro regionální hospodářskou integraci (REIO), jako je EU, nemůže podat žalobu na urovnání sporu mezi investorem a státem (ISDS) proti jiné smluvní straně, jež je členem téže REIO. Toto ustanovení (tzv. klauzule o odpojení) by mělo formálně a definitivně ukončit doposud často využívanou možnost zahájit intraunijní spory, které evropské instituce považují ze kolidující s právem EU a s rozsudky Soudního dvora EU. Naposled se Soudní dvůr EU zabýval Dohodou ECT v červnu, kdy krátce před koncem negociací o modernizaci ECT odmítl jako nepřípustnou a časově předčasnou žádost Belgie o posudek, zda modernizovaná dohoda, resp. článek 26 upravující mechanismus řešení sporů mezi investorem a státem, je v souladu s právem EU. Soudní dvůr odmítnutí žádosti odůvodnil nedostatkem dostatečných informací o modernizaci článku 26 a určitým způsobem spekuloval, že jeho text ještě dozná změn. Nicméně současně poukázal na svoji předchozí judikaturu a tím poměrně jasně označil rozhodčí řízení v intraunijním sporu za vyloučené z pohledu unijního práva.

Mladí stěžovatelé žádají ukončení Dohody ECT u Evropského soudu pro lidská práva

Nezávisle na výše uvedených snahách o modernizaci v červnu 2022 podala skupina pěti mladých lidí žalobu k Evropskému soudu pro lidská práva (ESLP) proti deseti členským státům EU (vyjímaje Českou republiku), dále proti Velké Británii a Švýcarsku za jejich aktivní účast v ECT. Jedná se o tzv. domovské státy, v nichž zejména sídlí společnosti/investoři, jež aktivně využívají Dohodu ECT, včetně v kontextu klimatických opatření. Příklady z poslední doby představují žaloby německých energetických společností na Nizozemí kvůli zákonu o postupném ukončení používání uhlí při výrobě elektřiny či anglické společnosti na Itálii, poté co italská vláda zakázala těžbu ropy a plynu v blízkosti pobřeží. Stěžovatelé tvrdí, že tím, že tyto státy pokračují v účasti na ECT, porušují článek 2 (právo na život) a článek 8 (právo na soukromý a rodinný život a jeho respektování) Evropské úmluvy o ochraně lidských práv, neplní cíle Pařížské dohody, brání odchodu od fosilních paliv a chrání fosilní průmysl. Tyto argumenty nejsou nové, ale je to poprvé, co se debata o Dohodě ECT dostane k projednání před ESLP.

To, že Dohoda ECT je mocný instrument, dokazují i zprávy naznačující, že německá energetická společnost Uniper, jež se dostala do finančních těžkostí v souvislosti s omezením dodávek ruského plynu a žádá německou vládu o pomoc, je povinna stáhnout investiční žalobu proti Nizozemí. Uniper tuto žalobu podala před rokem na základě Dohody ECT a žádá v ní kompenzace po holandské vládě kvůli nucenému předčasnému ukončení provozu uhelné elektrárny. Zpětvzetí žaloby je podmínkou pro obdržení záchranného balíčku od německé vlády.

Zda se modernizace Dohody ECT povede, bude jasné až v listopadu, kdy by měl být hotový finální text, o kterém budou smluvní strany ECT hlasovat. Modernizovaná dohoda ECT vstoupí v platnost 90 dní po ratifikaci třemi čtvrtinami smluvních stran. Jelikož se jedná o smíšenou smlouvu, dohoda bude podléhat ratifikaci jak členských států EU, tak EU (včetně souhlasu Evropského parlamentu, dosavadního kritika ECT). Osud ECT je tedy stále nejistý a i časový rámec je těžko předvídatelný. Pokud by se přikročilo k ratifikacím, mohou trvat měsíce a po tu dobu bude stále platit původní Dohoda ECT, což klimatické úsilí nijak neulehčuje.  

Veškeré detaily modernizované dohody nebyly zatím zveřejněny, nicméně z veřejně dostupných informací z vyjednávání se jeví, že modernizovaná dohoda řeší klimatické otázky, upřesňuje, že státy mohou přijímat opatření, aby dosáhly cílů v oblasti snižování emisí, a zahrnuje ochranu zelených a nízkouhlíkových technologií. Ze strany evropských institucí i některých členských států, včetně České republiky, nicméně chybí vysvětlení významu takové dohody v měnící se evropské energetické politice a vyčíslení rizika klimatických investičních žalob při jejím zachování. Problematické v dohodě zůstávají jak stávající fosilní investice v EU, tak nové investice do fosilní infrastruktury ve třetích smluvních zemích, které podpisem nové dohody EU de facto podpoří. Nová dohoda sice umožňuje smluvním stranám na jejich území ochranu investic do fosilních zdrojů postupně rušit v souladu s dekarbonizačními plány dané země, otázkou nicméně zůstává, zda se jedná o dostatečně rychlé a efektivní řešení v kontextu klimatické krize. Modernizovaná dohoda stále předvídá ochranu všech stávajících fosilních investic v EU a Velké Británii minimálně do roku 2032 a v určitých případech i déle (vyjma investic týkajících se uhlí ve Velké Británii, kde by měl být konec již v roce 2024) a neomezeně chrání stávající a nové fosilní investice ve smluvních státech mimo flexibilní mechanismus, což nekoresponduje se scénáři omezování těžby a spotřeby fosilních paliv pro snížení globálního oteplování na 1,5 °C naznačenými v dubnové AR6 zprávě IPCC. 

V první řadě, pokud svět nedosáhne celkové *negativní* bilance CO₂, dosažení uhlíkové neutrality až v roce 2050 je nedostatečné. V případě, že se nechceme v blízké budoucnosti spoléhat na neověřené technologie schopné pohlcovat CO₂ z atmosféry, je potřeba dosáhnout globální uhlíkové neutrality již do roku 2040:

Cíl dosažení uhlíkové neutrality do roku 2040 (a pokles emisí téměř o polovinu do roku 2030) počítá s celkovým uhlíkovým rozpočtem 360 miliard tun CO₂ od roku 2022, což předpokládá pro následujících 18 let nižší emise, než za právě uplynulých deset let. Zároveň je však pravděpodobnost udržení hranice oteplení o maximálně 1,5 °C i při dosažení uhlíkové neutrality do roku 2040 pouze poloviční (50 %). Ve skutečnosti již emise vypuštěné do konce roku 2020 znamenají až 17% riziko, že oteplení 1,5 °C bude nakonec překročeno.

Neexistují zjevné fyzikální bariéry pro dosažení cíle oteplení o 1,5 °C. V principu by mělo existovat dostatečné množství materiálů a energie k přechodu na nízkouhlíkovou budoucnost, mnohem větším problémem se zdá být socio-politická setrvačnost. V zásadě již jsou veškeré investice do nové fosilní infrastruktury a těžby fosilních paliv ztrátové. Pokud bychom brali dosažení cíle do 1,5 °C vážně, muselo by se stát následující, přičemž výčet zcela jistě není úplný:

• Ukončení dotací do těžby fosilních paliv
• Ukončení využívání uhlí globálně do roku 2030 (v bohatých státech ideálně do roku 2025)
• Stavební sektor by měl být uhlíkově neutrální nebo negativní do roku 2030
• Výroba betonu a oceli by měla být po roce 2030 uhlíkově neutrální
• Ukončení využívání ropy globálně do roku 2040
• Ukončení využívání zemního plynu globálně do roku 2050
• Centra měst bez aut
• Zpřísnění emisních limitů pro auta s okamžitou platností
• Masivní elektrifikace dopravy již po roce 2025
• Rychlostní limity na dálnicích
• Omezení leteckého provozu
• Zpřísnění závazků z Paříže
• Zrušení plánů pro stavbu uhelných elektráren
• Ukončení dotací pro fosilní paliva
• Postupné zvyšování ceny za spalování fosilních paliv (uhlíková daň)

Zjednodušeně řečeno, vlády států světa, včetně České republiky, musí dělat mnohem více, než dělají v současnosti a k čemu se zavázaly v Pařížské dohodě nebo v případě Evropské Unie v balíčku Fit for 55.

 

 

[1] Matthews, D. a Wynes, S. Current global efforts are insufficient to limit warming to 1.5°C. Science, Vol. 376, No. 6600, https://www.science.org/doi/10.1126/science.abo3378.

 

*Autor je klimatický vědec spolupracující s CLASS.

 

 

Nejnovější zpráva 3. pracovní skupiny panelu IPCC (Mezivládní panel pro změnu klimatu, WG3, část mitigace) konstatuje, že pro dosažení teplotního limitu oteplení o 1,5–2 °C je potřeba, aby globální spotřeba fosilních paliv dosáhla svého maxima nejpozději v roce 2020. Pouze nepatrný zlomek socio-ekonomických scénářů umožňuje udržet oteplení v tomto rozmezí při maximu spotřeby fosilních paliv po roce 2020. Aktualizované scénáře vývoje globálních emisí CO₂ viz obr. 1.

Díky velkému úsilí vědců máme v současnosti již k dispozici nástroj, který mapuje globální spotřebu fosilních paliv pouze se zpožděním několika týdnů (více viz https://carbonmonitor.org/). Podle něj lze odhadnout již i globální emise za období leden až březen letošního roku (obr. 2). Denní spotřeba fosilních paliv za první tři měsíce letošního roku dosáhla v průměru 105,9 milionů tun CO₂ za rok, což představuje nárůst oproti doposud rekordnímu roku 2021 o 2,6 %. Pokud by podobný trend pokračoval do konce roku, bude globální spotřeba fosilních paliv opět rekordní. 

Britský meteorologický úřad (Met Office) vydal prognózu, podle které již nyní existuje poloviční (50%) riziko, že globální teplota v některém z pěti nejbližších let překročí hodnotu růstu o 1,5 °C. Nejednalo by se o dosažení prvního cíle Pařížské dohody, protože z pohledu klimatologie musí tuto hodnotu překročit několikaletý průměr, nicméně to naznačuje, jak blízko jsme již k možnému překročení kritického oteplení. Zároveň to poukazuje na naléhavost, s jakou musí klesat globální spotřeba fosilních paliv.

Vzhledem ke skutečnostem, že se pokles globální spotřeby fosilních paliv v průběhu pandemie ukázal pouze jako dočasný a krátkodobý, ekonomické a pokračující oživení bylo neobvykle rychlé a také vzhledem k dosud stále nepostačujícím opatřením jednotlivých vlád světa k omezování emisí lze konstatovat, že naplnění dlouhodobých cílů Pařížské dohody zůstává pouze v teoretické rovině. A i tato teoretická možnost se v krátkém čase bohužel může stát nemožnou.

 

* Alexander Ač je klimatický vědec spolupracující s týmem CLASS na projektu Právo ochrany klimatu.

 

Celkové emisní limity pro non-ETS sektor byly zakotveny v rozhodnutí č. 406/2009/ES, které pro jednotlivé členské státy stanovilo rozdílné úsilí vzhledem k jejich schopnostem a ambicím. Zatímco nejbohatší členské státy, jako je Dánsko a Lucembursko, musely do roku 2020 snížit své emise CO₂ o 20 % ve srovnání s úrovní roku 2005, nejméně bohaté státy, jako je Bulharsko a Lotyšsko, směly své emise naopak zvýšit až o 20 a 17 %, a stejně tak Česká republika – o 9 %. Na členských státech je ponecháno, jakým způsobem chtějí cílů snížení emisí dosáhnout. Evropský zákonodárce byl toho názoru, že společné limity pro emise ze všech těchto odvětví budou dostačující pro snížení emisí v jednotlivých oblastech. 

Dle zprávy Evropské agentury životního prostředí z roku 2021 členské státy společných evropských cílů v roce 2020 dosáhly. Přesněji řečeno celkově evropských cílů dosáhlo a národní cíle splnilo 21 členských států; nesplnily je Bulharsko, Kypr, Finsko, Německo, Irsko a Malta. Tyto státy budou muset využít flexibilních opatření, jako je nákup emisních kvót od jiných zemí EU, aby splnily své zákonné cíle. Snížení emisí bylo možné dosáhnout díky velkým zlepšením výkonnosti a technologickým změnám. Na druhou stranu je však sporné, zda byl systém sdíleného úsilí úspěšný. 

Když porovnáme snížení emisí v ETS a non-ETS sektoru, je třeba poznamenat, že zatímco hospodářská odvětví v rámci Systému EU pro obchodování s emisemi (ETS), včetně výroby elektřiny a těžkého průmyslu, dosáhla snížení emisí o téměř 43 %, odvětví se sdíleným úsilím (non-ETS) dosáhla jen přibližně 10% snížení.

 

Snižování emisi v dopravě – nedosažitelné?

Když se podíváme blíže na snižování emisí v dopravě, je patrné, že tento sektor k dosažení cílů příliš nepřispěl. Zde došlo ke snížení emisí skleníkových plynů jen krátce během pandemie covidu-19, ale celkový podíl dopravy na emisích skleníkových plynů neustále roste, od roku 1990 se emise sektoru zvýšily celkově o 10 %. (Tento údaj nezahrnuje odhady nepřímých emisí, které vznikají při budování infrastruktury, výrobě vozidel a dodávkách pohonných hmot atd.). Ačkoliv Evropská unie – ještě před uzavřením Pařížské dohody a Zelené dohody pro Evropu – vytvořila velmi rozsáhlou evropskou legislativu pro optimalizaci dopravního systému a zvýšení jeho účinnosti, cílů se opakovaně nedaří dosáhnout. Zdá se, že ani přísnější cíle v oblasti emisí CO₂ u nových vozidel, ani zvyšování účinnosti paliv nemůžou vyvážit výši emisí uhlíku způsobených rostoucí poptávkou po dopravě. Kromě toho došlo v letech 2017 až 2019 k nárůstu emisí CO₂ z nových osobních automobilů v důsledku zvýšení počtu sportovně-užitkových vozidel (SUV), která jsou výrazně těžší než obvyklé varianty a emitují více. Neustálý nárůst emisí z domácí dopravy je neuspokojivý, ačkoliv míra změny celkových emisí skleníkových plynů z dopravy v EU se v jednotlivých zemích výrazně liší. Na jedné straně se Švédsku a Litvě podařilo emise z dopravy za posledních 27 let snížit, na druhé straně se v Lucembursku a Polsku tyto emise zvýšily o více než 150 %. I Česká republika bohužel patří mezi členské státy EU, kde se zvyšování emisí z dopravy zdá být nezastavitelné. 

 

Budoucí plány Komise – nový systém obchodování s emisemi pro silniční dopravu

Má-li být dosaženo evropského cíle snížit do roku 2030 emise v odvětví dopravy o 43 % oproti roku 2005, vyžadovalo by to výrazné zesílení úsilí. Z toho důvodu je současný balíček EU „Fit for 55“ v oblasti dopravy velmi ambiciózní a kromě přísnějších emisních norem pro nová vozidla plánuje rozšíření EU ETS na námořní sektor a zavedení samostatného systému obchodování s emisemi pro silniční dopravu. Tyto kroky jsou odůvodňovány tím, že současný systém sdíleného úsilí nedokázal v odvětví dopravy dosáhnout snížení emisí uhlíku. Nový systém obchodování s emisemi by zaprvé lépe integroval princip „znečišťovatel platí“ a zadruhé by korigoval některé z negativních externalit způsobených dopravou, jako jsou náklady na dopravní zácpy, hluk, znečištění ovzduší atd.

V literatuře se diskutuje o tom, jak by měl být nový systém pro obchodování s emisemi pro silniční dopravu nastaven. Nejspornější je, kdo by měl za emise ze silniční dopravy platit. Nabízí se tři možnosti a) tzv. „downstream“ přístup, kdy platí majitel vozu, b) „midstream“ přístup, kdy platí výrobce vozidla, a třetí c) tzv. „upstream“ přístup, kdy platí výrobce paliva.[1] Všechny přístupy zahrnují některé důležité, ale velmi odlišné pobídky. První přístup využívá princip „platí znečišťovatel a uživatel“ a mohl by vést k okamžitým změnám v chování spotřebitelů, jako je přechod na jiný druh dopravy nebo nákup vozidel s nižšími emisemi. Druhý, tzv. střední přístup, by vytvořil certifikát pro výrobce týkající se průměrné spotřeby energie vozidla, a připravil tak pobídky k výrobě menších, lehčích a emise CO₂ snižujících vozidel. U třetího přístupu by výrobci paliv nebo dovozci získávali postupně méně a méně certifikátů (povolenek) na pohonné hmoty. Tato varianta by prakticky vytvořila „novou ekologickou daň“ a nejvíce by se podobala stávajícímu systému EU ETS. Zároveň by však mohla mít menší vliv na chování provozovatelů vozů. Konkrétně v případě, že by bylo palivo na některé čerpací stanici dražší, by provozovatelé aut mohli přejíždět k levnějším čerpacím stanicím, což by vedlo k ještě většímu počtu jízd a více emisím. 

Ačkoliv každý z těchto tří přístupů má své výhody a nevýhody, podle názoru autorů citovaného článku by bylo nejužitečnější volit variantu, jež by mohla přímo ovlivňovat chování majitelů/provozovatelů vozů. Výroba vozidel je totiž již nyní přísně regulována a behaviorální ekonomické studie varují, že „nová ekologická daň“ by pravděpodobně měla jen malý vliv na rozhodování majitele. První tzv. „downstream“ přístup, který by jednotlivým majitelům vozidel poskytoval roční podmíněné náklady na pohonné hmoty, by mohl lépe motivovat k přechodu na energeticky účinnější vozidla, k jejich méně častému používání nebo k jízdě s nižší spotřebou paliva. Tento přístup by mohl zajistit uplatnění zásady „platí znečišťovatel a uživatel“ a vést k okamžitým změnám v chování majitele vozu.

Reakce na návrh Komise se liší. Evropské spotřebitelské organizace BEUC, Climate Action Network atd. mají vážné obavy, že rozšíření EU ETS na silniční dopravu a budovy negativně ovlivní koncové spotřebitele, občany a malé podniky dalším zvyšováním nákladů na palivo. Distribuční dopady zdůraznil také CEPS, přičemž poukázal na to, že je viditelný velký kontrast mezi okamžitým zvýšením nákladů na uhlík pro občany a pokračujícím bezplatným přidělováním povolenek průmyslu. Zpravodaj Peter Liese pro výbor EP ENVI ve své zprávě pro Evropský parlament ze dne 14. 1. 2022 také předpokládal, že náklady na nové ETS povolenky se promítnou do cen pro koncové spotřebitele, zejména pro domácnosti s nižšími a středními příjmy. Tyto efekty by mohly snížit jejich mobilitu nebo vést k energetické a dopravní chudobě. Zpravodaj se proto domnívá, že rozšíření nového ETS jak na silniční dopravu, tak na budovy je předčasné. Podle něho by plánovaná podpora na pomoc Evropanům, kterou by zajistil budoucí Sociální klimatický fond, byla nedostatečná. (Dle aktuálního plánu by 25 % výnosů z nového ETS pro silniční dopravu a budovy mohl přerozdělovat Sociální klimatický fond pro domácnosti, mikropodniky a uživatele dopravy, aby tím zmírnil sociální dopady přechodu na nízkouhlíkovou ekonomiku.) Zpravodaj ohledně ETS pro dopravu navrhl, že by se nový ETS měl od roku 2025 vztahovat na všechna paliva (nejen na silniční dopravu a budovy), přičemž členské státy by měly mít možnost rozhodnout se pro opt-out (vynětí) soukromé silniční dopravy a soukromého vytápění obytných prostor do roku 2027, pokud by mohly dosáhnout svých cílů podle Nařízení o sdílení úsilí jinými prostředky. Finální verze nového ETS bude ještě diskutována. 

 

[1] ENGEL, G-R., MAILÄNDER, M., Einbeziehung des Automobilverkehrs in den Emissionshandel, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht. 2016, s. 272.

 

Důvody pro překročení planetární hranice

Na základě čeho ale vůbec dospěli autoři studie k tomu, že došlo k překročení planetární hranice? Její autoři nově nevychází ze stanovování „subhranic“ pro jednotlivé novel entities, nýbrž z kritérií vycházejících z jejich produkce, trendů úniků těchto látek do životního prostředí a nežádoucích dopadů novel entities na ekosystémové procesy na planetě.

Co se týče produkce chemických látek (včetně plastů a těžkých kovů), je zřejmý stálý nárůst jejich produkce, neboť chemický průmysl je druhým největším průmyslovým odvětvím na světě. Tomuto napomáhá i skutečnost, že pokud je použití některé chemické látky zakázáno pro určitý výrobek nebo produkt, nedochází ve finále k omezení výroby této chemické látky, nýbrž většinou k jejímu použití pro jiné účely. Příkladem takové situace je bromid, který byl původně používán pro výrobu olovnatého benzínu, ale s jeho zákazem se použití bromidu přesunulo do zpomalovačů hoření a jeho celková produkce nijak neklesla. Zvyšující se produkce se týká i zmiňovaných plastů, kdy jejich výroba narostla ze dvou milionů tun v roce 1950 na 359 milionů tun v roce 2018. Produkce plastů i chemických látek přitom spotřebovává velké množství fosilních zdrojů a přispívá tak významným způsobem k produkci skleníkových plynů.

Dalším problematickým bodem vztaženým k produkci chemických látek dle zmíněné studie je to, že velká část nových chemických látek je registrována a následně vyráběna v rozvojových zemích, kde je nižší úroveň nakládání nejen s chemickými látkami, ale i nebezpečnými odpady. Ani ve vyspělých zemích ovšem nemusí docházet k dostatečnému posouzení dopadů konkrétní chemické látky na ekosystémové procesy planety, což dokládá studie na příkladu evropského nařízení REACH, kdy bylo na jeho základě do konce roku 2020 registrováno cca 23 000 látek, z nichž bylo zhruba 12 000 registrováno jako látky bez snížených požadavků na posouzení. Ovšem zhruba 10 000 z těch látek musí být ještě dále posouzeno – tedy zhruba 80 % registrovaným látkám chybí důsledné posouzení. Navíc zde stále zůstává otázka, zda došlo k posouzení opravdu všech dopadů na životní prostředí a na lidské zdraví.

Stejně tak je podle studie problematické, že neexistují dostatečné informace o množství chemických látek, které skutečně unikají do životního prostředí. Představu si lze ovšem vytvořit alespoň částečně prostřednictvím viditelného znečištění životního prostřední jednou látkou, která rovněž patří mezi novel entities, a to plasty. Na druhou stranu množství plastů (zhruba jedna třetina) se objevuje v životním prostředí ve formě mikroplastů, tedy částeček menších než 5 mm. Dopady těchto částeček na organismy a zvláště lidské zdraví sice nejsou v současné době plně prozkoumány, ale objevuje se stále více vědeckých studií naznačujících jejich negativní dopady nejen na jednoduché organismy, ale i lidské zdraví.

Jedna nebo dvě úmluvy? A jejich možná podoba

Jak by taková mezinárodní úmluva týkající se novel entities mohla vypadat? Inspiraci je možné hledat nejen v existujícím systému vytvořeném Pařížskou dohodou, ale i v řešení hledaném pro zmíněné znečištění plasty. S ohledem na to, že jsou plasty také součástí novel entities, není nereálné, že pokud by došlo k přijetí mezinárodní úmluvy týkající se plastů, mohla by se na ni do budoucna navázat i regulace produkce či spotřeby dalších chemických látek.

Jsou tedy případná opatření diskutovaná pro mezinárodní úmluvu týkající se plastů aplikovatelná i na další chemické látky?

Přestože je dopad plastového znečištění viditelný především v mořském prostředí, zdroje znečištění plasty se ve většině případů nacházejí na souši, a nikoliv na moři.[1] Tuto skutečnost je přitom možné vztáhnout i na chemické látky. Plánovaná mezinárodní úmluva pro regulaci nakládání s plasty by tak v prvé řadě měla obsahovat výslovný zákaz odstraňování plastového odpadu do moře a ideálně i zákaz odstraňování plastového odpadu jeho uložením do životního prostředí. Tomuto odpovídá i zmíněná rezoluce UNEP, která předpokládá omezení znečištění moří plasty i zdroji ze souše. Takový zákaz je odůvodněn zejména snadným přenosem plastového znečištění do vodního prostředí. Podobné opatření by bylo opět možné vztáhnout i na chemické látky (např. zákaz jejich volného vypouštění do životního prostředí), kdy je navíc velmi problematické jejich opětovné odstranění ze životního prostředí.

Dalším opatřením, které by mohla úmluva o plastech obsahovat, by byl závazek smluvních států ke snížení produkce a spotřeby plastů, a to právě prostřednictvím zmíněného cap systému. Případné zavedení zmiňovaného cap systému navíc odpovídá principu předcházení vzniku znečištění (a je tedy v souladu i s odpadovou hierarchií). Tato skutečnost je ve vztahu k plastům, ale zejména chemickým látkám, velmi důležitá, a to vzhledem ke komplikovanosti jejich odstranění ze životního prostředí. V tomto směru je otázkou, zda by se v daném případě potencionální smluvní státy vydaly formou stanovení pevných maximálních hranic pro spotřebu či produkci plastů nebo naopak by využily podobného systému jako v případě Pařížské úmluvy o ochraně klimatu, kdy by si samy členské státy určily své cíle pro snížení spotřeby/produkce plastů. Tomuto systému ostatně opět odpovídá část rezoluce UNEP, jež předpokládá úpravu závazků smluvních států podle jejich národních možností. Toto by přitom bylo opět aplikovatelné i pro regulaci chemických látek, a nikoliv pouze plastů, neboť vyspělost nakládání s plasty a chemickými látkami spolu velmi často souvisí.

Z pohledu závěrů výše uvedené studie by ovšem bylo zřejmě vhodnější, aby byly stanoveny alespoň minimální pevné limity pro produkci a spotřebu plastů, a to i s ohledem na to, že se postupně ukazuje, že ne všechny státy plní cíle, které si dle Pařížské úmluvy o ochraně klimatu stanovily, případně, že jsou tyto cíle příliš nízké. Na druhou stranu příliš vysoké a pevně stanovené cíle pro snížení produkce/spotřeby plastů (nebo chemických látek) by mohly vést k tomu, že by státy nechtěly k této nové úmluvě přistoupit. Navíc skutečnost, že by se k úmluvě připojily pouze některé státy světa, by mohlo vést ke konkurenční výhodě těch států, jež by zůstaly vně této úmluvy a nebyly by omezeny opatřeními pro snížení produkce plastů nebo chemických látek. Celkové množství produkovaných plastů či chemických látek v celosvětovém měřítku by se tak nakonec nemuselo reálně snížit, neboť by se jejich produkce v podstatě přelila pouze do jiných států.

V případě plastů se ještě jako doplnění cap systému nabízí zavedení některých konkrétních opatření vedoucích ke snížení spotřeby plastů – příkladem může být povinnost zákazu některých typů jednorázových plastových výrobků (u lehkých plastových tašek se tak již v mnoha státech stalo) či zavedení depozitně-refundačního sytému pro některé plastové obaly. Možností je také zavedení opatření k vyšší míře recyklace plastů. Ne všechna tato opatření ovšem mohou být použita i pro chemické látky – těžko si lze představit např. depozitně-refundační systém. Je ovšem možné uvažovat o opatřeních spočívajících v povinnosti smluvních států zavést poplatek za použití některých chemických látek (např. pokud u nich nejsou dosud známé dlouhodobé dopady na lidské zdraví). Tento typ opatření byl ostatně úspěšně použit při snižování emisí plynů poškozujících ozonovou vrstvu. Stejně tak je možné uvažovat o rozšíření zákazu použití konkrétní chemické látky.

Oproti úmluvě týkající se plastů by se u chemických látek mohlo stát problematickým, co všechno lze pod pojem chemické látky zařadit a zda se opravdu na všechny chemické látky musí vztahovat požadavek na snížení jejich produkce nebo spotřeby. U řady chemických látek lze totiž argumentovat tím, že se vyrábějí již velmi dlouhou dobu a nemají negativní dopady na životní prostředí. Tato skutečnost by pak zásadním způsobem mohla komplikovat obecnou použitelnost úmluvy, protože případné seznamy chemických látek, které mají být omezovány nebo naopak být omezovány nemusí, by bylo nezbytné neustále aktualizovat.

Dalším problematickým bodem může být i skutečnost, že ne všechny chemické látky je možné v současné době nahradit méně škodlivou alternativou (toto je problém i u některých plastů či u jejich konkrétního použití). V tomto směru by ovšem mohlo být efektivní výše uvedené opatření spočívající v povinnosti zavedení ekonomického nástroje ve formě poplatku či daně nebo vztáhnutí opatření k omezení výroby a spotřeby pouze na některé vybrané chemické látky. Druhé jmenované opatření by ovšem mohlo opět vést ke zmiňovanému efektu pouhého „přelití“ znečištění do výroby neregulovaných chemických látek. Tato opatření by ovšem byla opět aplikovatelná jak na plasty, tak na další chemické látky.

Vytvoření výše uvedeného systému ovšem bude poměrně ekonomicky náročné a muselo by zřejmě vést k vytvoření určitého fondu pro financování zmiňovaných opatření. Vytvoření fondu je ostatně předpokládáno i zmíněnou rezolucí UNEP. Toto bude ještě důležitější s ohledem na zmiňovanou nevyrovnanost národních států ve vztahu k nakládání s odpadem či chemickými lákami. Tento fond by tak měl zajistit pomoc smluvním státům při vytvoření robustního systému nakládání s odpadem, a to nejen tím plastovým. Takové opatření by bylo opět možné rozšířit i na chemické látky, resp. minimálně na nakládání s odpadem, který nebezpečné chemické látky obsahuje. Možná je rovněž určitá výměna technologií, a to nejen ohledně zpracování odpadu, ale také případné výroby alternativ plastů a chemických látek či omezení jejich úniků do životního prostředí během výrobních procesů. V tomto směru ovšem zůstává otázkou, jak by taková výměna technologií měla vypadat, a to s ohledem na její dopad do práv plynoucích z duševního vlastnictví.

Finanční prostředky z uvedeného fondu by také mohly být využity na odstranění plastového odpadu, který již do životního prostředí unikl – např. podpora úklidu plastového odpadu, jenž byl z moře vyplaven na pláž. Toto opět předpokládá i rezoluce UNEP. Taková opatření ovšem již zřejmě nebudou použitelná k odstranění uniklých chemických látek. Je však nezbytné zmínit, že i z plastového odpadu uniká množství chemických látek, které jsou do plastů přidávány pro zlepšení jejich fyzikálních vlastností, a to zvláště za situace, kdy jsou dlouhodobě vystaveny chemickým a fyzikálním vlivům.

S financováním uvažované mezinárodní úmluvy (ať už týkající se pouze plastů, či i chemických látek) souvisí i otázka, odkud budou tyto finanční prostředky získávány. V prvé řadě se bude zřejmě jednat o příspěvky smluvních států, ale je také možné zvažovat použití principu odpovědnosti původce a zapojit do tohoto sytému i výrobce plastových výrobků nebo chemických látek. 

Závěr

S ohledem na výše uvedené je zřejmě opravdu na místě nejen zvažovat přijetí mezinárodní úmluvy, která by se věnovala regulaci nakládání s plastovým odpadem a plasty na celosvětové úrovni, ale také posoudit možnosti přijetí celosvětových opatření, jež by vedla ke snížení produkce chemických látek (či dokonce všech zmiňovaných novel entities) celosvětově. Takové opatření by bylo možné přijmout samostatně, ale s ohledem na probíhající debaty ohledně mezinárodní úmluvy dopadající na plasty by bylo vhodné uvažovat i nad možností zapojit regulaci produkce a spotřeby chemických látek do této připravované úmluvy, a to právě vzhledem k tomu, že jsou plasty také řazeny k novel entities a navíc z nich v mnoha v případech vznikají mikroplasty, které je podobně jako chemické látky v podstatě nemožné ze životního prostředí odstranit. Stejně tak mnohá opatření zvažovaná pro omezení plastového znečištění lze do určité míry aplikovat i na další novel entities, zejména chemické látky.

Případné snížení produkce a spotřeby plastů a chemických látek by navíc nevedlo pouze ke snížení celkového znečištění životního prostředí, ale ve svém důsledku i k významnému snížení produkce skleníkových plynů, neboť chemický průmysl patří mezi největší odběratele energií a surovin.

Skutečná účinnost plánované úmluvy týkající se plastů a možnost přijmout podobnou úmluvu i pro ostatní novel entities ovšem bude záviset především na politické vůli smluvních států, a to stejně jako v případě Pařížské úmluvy. Zvláště v případě omezení výroby a spotřeby chemických látek se lze obávat, že tato vůle bude na straně států chybět, a to vzhledem k možným obavám států ze ztráty konkurenceschopnosti.

 

 

[1] Muthu, S., S., Microplastic Pollution, Singapore, Springer Nature Singapure, 2021, str. 67

 

Klimatickou žalobu podalo v roce 2020 osm dětí a mladých lidí jak svým jménem, tak jménem australských dětí vůbec, proti ministryni životního prostředí. Případ se týkal povolovacího řízení k rozšíření těžby v uhelném dole v Novém Jižním Walesu. Podle australských zákonů rozšíření těžby vyžaduje povolení australského federálního Ministerstva životního prostředí. Žaloba argumentovala, že rozšíření těžby povede ke zvýšení emisí CO₂ do atmosféry, a tím ke zvýšenému riziku újmy pro nynější a budoucí děti v důsledku klimatické změny. Žalobci ji odůvodnili hrozbami vyplývajícími z dopadů klimatické změny a podložili poznatky klimatické vědy a zprávami panelu IPCC, podle nichž je nutné emise CO₂ urychleně snižovat, a nikoli je současným povolováním do budoucna ještě zvyšovat. Po právní stránce se žaloba podaná v rámci tort law opírala o tvrzení, že vzhledem k prokázanému nebezpečí klimatické změny lze dovodit a odůvodnit tzv. povinnost péče (duty of care), kterou v daném případě nese ministryně životního prostředí vůči australským dětem. Naplnění této povinnosti duty of care by v daném případě znamenalo rozhodnutí rozšíření těžby zamítnout.

Žalobu australských dětí je možno vidět v kontextu celé řady obdobných žalob podávaných dětmi a mladými lidmi ve prospěch jich a budoucích generací (například případ Juliana v USA, z Evropy je možno uvést již citovaný případ Neubauer), neboť s ohledem na současné, zcela nedostačující a pomalé řešení klimatické změny ze strany států hrozí, že budoucí generace budou mnohem více než my postiženy negativními projevy globálního oteplování a budou muset nést nepřiměřené břemeno problému, který nezavinily. Austrálie nemá na federální úrovni psanou Listinu základních práv a svobod a nemá ani rámcový klimatický zákon. Proto jsou tam snahy o intenzivnější klimatickou akci pomocí žalob u soudů, opřené o různé zákony k ochraně životního prostředí, v tomto případě o zákon k ochraně životního prostředí a zachování biodiverzity. Australské klimatické žaloby byly v minulých letech několikrát úspěšné – například v případu Bushfire.

Případ Sharma byl v první instanci úspěšný: tehdy federální soudce rozhodl, že ministryně má skutečně podle australského práva vůči dětem povinnost péče vyplývající z common law, kterou musí při povolování rozšíření uhelného dolu brát v úvahu, a nařídil jí, aby se při výkonu svých pravomocí vyhnula způsobení újmy nebo smrti australským dětem v důsledku emisí CO₂. Ministryně, která mezitím rozšíření dolu povolila, podala odvolání. V něm argumentovala, že toto jí vydané povolení nepřispěje ke globálnímu oteplování, protože i kdyby ho nevydala, jiné zdroje, jež by musely nevytěžené uhlí nahradit, by také emitovaly CO₂. Kromě toho tvrdila, že klimatická změna není dostatečně vědecky prokázána, než aby bylo možno na ní zakládat soudní verdikty.

Tříčlenný senát federálního soudu nyní posoudil případ opačně než prvoinstanční soud. Dne 15. března 2022 vydal rozsudek, v němž dal za pravdu ministryni, a uvedl, že z australského práva nelze dovodit, že by ministryně pro životní prostředí měla povinnost péče vůči australským dětem, která by jí zabraňovala vydat povolení k rozšíření uhelného dolu. K tomuto závěru dospěli shodně všichni tři soudci, byť každý se opíral o jinou právní argumentaci. Mezi hlavními argumenty zaznělo, že klimatická změna má být regulována zákonodárnou a výkonnou mocí, a nikoli soudy (jde tedy o argument dělby moci); že neexistuje přímý vztah mezi povolovací pravomocí ministryně a důsledky rozhodnutí pro děti; a že zákon, o nějž se žaloba opírala, nezakládá žádný právní vztah mezi ministryní a dětmi, na němž by bylo možno založit povinnost péče. Nicméně alespoň jedno pozitivum lze v rozsudku nalézt: jednoznačně odmítl argumentaci ministryně ohledně nedostatku důkazů o klimatické změně, a naopak konstatoval, že „povaha rizik a nebezpečí z globálního oteplování, včetně možné katastrofy, do níž může svět a lidstvo uvrhnout, je mimo pochybnost“.

Rozhodnutí federálního soudu je australskými klimatickými právníky komentováno jako obrovské zklamání, které maří celá dvě desetiletí práce na australské klimatické litigaci a postupné pokroky, jichž dosáhla. Rozsudek se jeví jako svým způsobem fatální prohra zejména proto, že Austrálie je země s právním systémem common law, kde soudní rozhodnutí jsou závazným pramenem práva, a to včetně většinového odůvodnění vyššího soudu, které je závazné pro nižší soudy. Vzhledem k argumentaci, že materie klimatické změny nenáleží k rozhodování soudům, nýbrž vládám, to tak vypadá, že cestou pro nejbližší budoucnost bude doufat ve změnu vlády na takovou, která bude na boj proti klimatické změně dávat větší důraz než ta současná. Zklamáním je i odmítnutí nové, nadějné právní cesty založené na povinnosti péče. Zároveň však komentátoři upozorňují, že soudci se shodli na tom, že současné právní koncepty tak, jak jsou nyní pojímány a vykládány, mají z hlediska soudního řešení takových problémů, jako je klimatické změna, značné slabiny, a že o to důležitější je, jak vláda a parlament nastaví budoucí klimatickou legislativu, ale také jak budou soudy v budoucnosti schopny přizpůsobovat interpretaci stávajících konceptů změněným podmínkám. Zdůrazňují, že neúspěch v případu Sharma rozhodně neznamená konec australské klimatické litigace a že budou hledat nové cesty, jak klimatickou agendu prosazovat, a nové právní argumenty. Navíc případ ještě může jít, pokud bude podáno odvolání, k australskému Nejvyššímu soudu.

Druhá část zprávy AR6 má titul Dopady, adaptace a zranitelnost, a už se tedy nevěnuje, jak z názvu vyplývá, popisu, rozboru a predikci projevů klimatické změny jako takové, ale analýze jejích dopadů na ekosystémy, společnost, ekonomiku a zranitelné skupiny. Zpráva existuje ve třech verzích podrobnosti: plná verze má 3 675 stran, technické shrnutí 96 stran a nejstručnější shrnutí pro tvůrce politik pak 35 stran. V případě nejkratší verze se můžeme těšit na český překlad, který připravuje Český hydrometeorologický ústav.

Východiskem zprávy je uznání vzájemné provázanosti, ale především vzájemné závislosti klimatu, ekosystémů, biodiverzity a lidské společnosti. Vědomí této provázanosti je zvláště urgentní, dáme-li je do kontextu se současným rapidním úbytkem biologické rozmanitosti, neudržitelnou spotřebou přírodních zdrojů, degradací půdy a ekosystémů, rapidní urbanizací a demografickými trendy, pandemií a rostoucími sociálními a ekonomickými nerovnostmi. Zpráva argumentuje, že pokud společnost pochopí a uzná míru, komplexní povahu a závažnost klimatického rizika, povede ji to k posílení aktivit mitigace, adaptace a tranzice od fosilní ekonomiky k nízkouhlíkové. Poukazování na závažnost a možnou nevratnost dopadů klimatické změny přitom v průběhu vydávání hodnotících zpráv publikovaných IPCC již od roku 1990 neustále nabírá na síle. Pohledem zpět se zároveň bohužel ukazuje, že řada predikcí z minulých zpráv byla příliš mírná – tedy že skutečný vývoj je horší, než vědci očekávali.

Během historie zpráv IPCC můžeme identifikovat ještě jeden patrný trend: postupně se v nich více rozevírá šíře pohledu na problematiku klimatické změny, který začal původně jako „pouze“ pohled klimatické vědy, avšak čím dál více se rozšiřuje i o společenské aspekty problému.

V nyní vydávané zprávě proto nalezneme části o predikcích krátkodobých i dlouhodobých dopadů klimatické změny na lidskou společnost, o hodnocení dosavadních adaptačních opatření, o zranitelnosti a odolnosti. Pozornost se věnuje dokonce i etickému a právnímu konceptu klimatické spravedlnosti (climate justice), který je předkládán jako jeden z důležitých principů a kritérií pro plánovaná řešení, jejichž hlavní nastíněný směr zpráva shrnuje pod pojem rozvoj odolný vůči klimatické změně (též se lze setkat s patrně méně výstižným překladem klimaticky odolný rozvoj). V našich kruzích jsme zvyklí se tradičně opírat o pojem udržitelný rozvoj. Co je tedy klimaticky odolný rozvoj a jak se liší od udržitelného rozvoje?

Pojem rozvoj odolný vůči klimatické změně (climate resilient development, CRD) navazuje v nyní vydávané zprávě AR6 na již dřívější rozpracování tohoto pojmu v AR5. Má jít podle definice o takový model rozvoje, který integruje klimatickou mitigaci a adaptaci, a tím podporuje udržitelný rozvoj. Z toho vyplývá, že pojem klimaticky odolného rozvoje nechce koncept udržitelného rozvoje nahrazovat ani vytlačovat; má být jeho předpokladem. Můžeme dovodit, že podobně, jako pojem udržitelného rozvoje se opírá o pilíř ekonomický, sociální a environmentální (zde specificky zaměřený na klima), ale jeho hlavní pozornost se soustředí na procesy mitigace a adaptace, pro něž stanoví důležité podmínky.

Sociální aspekt rozvoje odolného vůči klimatické změně zdůrazňuje otázky klimatické spravedlnosti a rovnosti a potřebu zohlednění zranitelných skupin a regionů. Za nedílnou součást rozvoje a tranzice k nízkouhlíkové společnosti se proto považuje zvyšování sociální a genderové rovnosti a snižování chudoby. Podpora tohoto konceptu tak přináší rozšiřování přístupů založených na právech (right-based approaches), kterými se snaží zvláště chránit zájmy marginalizovaných skupin včetně původních obyvatel, žen, etnických menšin a dětí.

Environmentální (resp. klimatický) pilíř rozvoje odolného vůči klimatické změně klade zvláštní důraz na princip integrace, a to vlastně hned v trojím směru.

Za prvé, klimaticky odolný rozvoj integruje zájmy lidské společnosti s ochranou ekosystémů v podobě ochrany ekosystémových funkcí v planetárním měřítku. To vychází už z myšlenkového základu celé zprávy – z uznání vzájemné propojenosti a závislosti lidské a přírodní části světa.

Za druhé, rozvoj odolný vůči klimatické změně chce integrovat mitigační a adaptační snahy do vzájemně souladného a z dlouhodobého hlediska smysluplného celku. Klíčovou podmínkou tohoto typu integrace je správně nastavené plánování, které zohledňuje všechny důležité aspekty z komplexního pohledu a nehodnotí žádnou část klimatické politiky izolovaně. K jakému typu nesprávně zaváděných opatření může vést příliš úzce zaměřené a krátkodobé plánování, dobře ukazuje ta část zprávy, která se zabývá chybnou adaptací (maladaptation). O ní zpráva konstatuje, že od doby vydání AR5 (2014) se bohužel rozšířila v mnoha sektorech a regionech. Špatná adaptační opatření mohou ve výsledku ještě více zhoršovat zranitelnost lokality, být obtížně nebo příliš nákladně změnitelná či vést k ještě větším nerovnostem. Jako příklad zpráva uvádí pobřežní hráze (sea walls): ty mohou sice účinně chránit lidi a majetek v krátkodobém horizontu, ale z dlouhodobého hlediska mohou zablokovat zranitelnost oblasti a dopady rizik naopak zvýšit, protože, jak zpráva uvádí, pocit bezpečí následně vede k ještě většímu rozvoji v ohrožené pobřežní zóně, a tím k rozšiřování expozice riziku. Zpráva zdůrazňuje, že nesprávná adaptace nejvíce negativně dopadá na marginalizované a zvláště zranitelné skupiny, jako jsou původní obyvatelé, národnostní menšiny či nízkopříjmové domácnosti, a zvyšuje již existující nerovnosti. Proto optimální podobou adaptace, k níž bychom měli směřovat, je adaptace úzce propojená s rozvojem, přijímaná při vědomí účinnosti prováděných mitigačních opatření, taková, při jejímž plánování se zvažují všechny myslitelné dopady na různé skupiny obyvatel, zapojuje se co nejširší paleta aktérů a posuzují se potenciální dopady na různé sektory.

Třetí význam integrace je v rovině procesů a institucí. Jak zpráva zdůrazňuje, rozvoj odolný vůči klimatické změně je možný, pokud vlády, občanská společnost a soukromý sektor přijímají tzv. inkluzivní rozhodnutí, vycházející z rozhodovacích procesů s širokou účastí aktérů napříč úrovněmi správy, odvětvími a časovými rámci. Všichni aktéři by přitom měli směřovat spravedlivým a rovným způsobem ke slaďování různých zájmů, hodnot a pohledů, směrem k rovným a spravedlivým výsledkům. Výsledky by se měly zakládat na diverzitě znalostí o klimatických rizicích a zvolených cestách k řešení s ohledem na lokální, regionální i globální klimatické dopady, rizika, bariéry a příležitosti. Takový typ plánování a rozhodování je usnadněn mezinárodní spoluprací mezi vládami, ale na národní úrovni samozřejmě také účinnou spoluprací vlád v partnerství se společenstvími, občanskou společností, vzdělávacími institucemi, vědeckými tělesy a dalšími relevantními aktéry. K různým regionům je třeba přistupovat individuálně podle jejich specifik, neboť neexistuje jeden univerzální model, jak má klimaticky odolný rozvoj vypadat. Příležitosti rozvíjet se odolně vůči změně klimatu jsou ostatně v různých částech planety velmi odlišné.

Zpráva zároveň otevřeně konstatuje, že nyní převažující přístupy k rozvoji neodpovídají požadavkům rozvoje odolného vůči klimatické změně. Musíme mít na paměti, že naše nynější rozhodnutí a rozhodnutí učiněná v blízké budoucnosti budou následně určovat náš manévrovací prostor pro rozhodování ve vzdálenější budoucnosti. Škála podmínek, které umožňují klimaticky odolný rozvoj, se postupně zužuje s tím, jak se snižuje pravděpodobnost, že svět ještě může zvládnout omezit oteplování k hranici 1,5 °C. Pokud hranice oteplování překročí 2 °C, budou možnosti realizovat klimaticky odolný rozvoj ještě omezenější. Proto autoři nynější zprávy považují zdůrazňování potřeby právě tohoto typu rozvoje za mnohem urgentnější, než tomu bylo v minulosti, například v době přípravy zprávy AR5.

Co je taxonomie EU?

Nařízení o taxonomii [1] zavádí společná celounijní kritéria, která rozhodnou, zda určitá hospodářská činnost je „environmentálně udržitelná“ (zelená), a to pro účely stanovení míry, do jaké je investice environmentálně udržitelná. Cílem je zvýšit transparentnost a důslednost klasifikace činností, mimo jiné pro účely reportingů. Taxonomie poskytuje účastníkům finančního trhu, finančním institucím, investorům, správcům aktiv, občanům a tvůrcům politik společný jazyk. Měla by pomoci společnostem a investorům při rozhodování o udržitelných investicích a jejich financování a snížit riziko lakování nazeleno (greenwashingu).

Taxonomie je součástí širší strategie EU ke splnění cílů v oblasti udržitelnosti. Komise si od tohoto nástroje slibuje vnést větší pořádek a jistotu pro všechny do toho, jaké hospodářské činnosti nejvíce příspějí k plnění Zelené dohody.

Současná taxonomie zahrnuje třináct odvětví a více než sto podnikatelských činností a bude se dále rozšiřovat. V první řadě se zabývá činnostmi, které mají největší potenciál ke zmírňování změny klimatu skrze stabilizaci emisí skleníkových plynů (zamezením nebo snížením jejich produkce či zvýšením jejich pohlcování) v odvětvích, jakými jsou energetika, výroba, doprava či stavebnictví. Ohledně jaderné energie byla potřeba dalšího posouzení a v případě zemního plynu zvážení jeho úlohy při dekarbonizaci, proto nebyly zahrnuty do prvního delegovaného aktu taxonomie.

Aby byla hospodářská činnost „environmentálně udržitelná“ dle taxonomie EU, musí splnit čtyři základní podmínky: (a) významně přispívat k jednomu nebo více ze šesti environmentálních cílů, (b) významně nepoškozovat žádný z šesti environmentálních cílů, (c) musí být prováděna v souladu s minimálními zárukami stanovenými v nařízení o taxonomii (zejména s pokyny OECD pro nadnárodní společnosti, obecnými zásadami OSN v oblasti byznysu a lidských práv, deklaracemi ILO a Všeobecnou deklarací lidských práv) a (d) musí splňovat technická screeningová kritéria stanovená Evropskou komisí.

Šest environmentálních cílů vytyčených EU zahrnuje: (1) zmírňování změny klimatu, (2) přizpůsobování se změně klimatu, (3) udržitelné využívání a ochrana vodních a mořských zdrojů, (4) přechod na oběhové hospodářství, (5) prevence a omezování znečištění a (6) ochrana a obnova biologické rozmanitosti a ekosystémů.

Cíle jsou v nařízení specifikovány výčtem typových činností a způsoby jejich dosažení. Například první cíl (zmírňování změny klimatu) zahrnuje výrobu či využívání energie z obnovitelných zdrojů, zvyšování čisté nebo klimaticky neutrální mobility a zřizování energetické infrastruktury potřebné pro dekarbonizaci energetických systémů. Praktickou použitelnost taxonomie nicméně zajišťují technická screeningová kritéria (TSC), která určí Komise pro každý z šesti environmentálních cílů prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci. Kritéria se zakládají na vědeckých poznatcích a byla předmětem veřejné konzultace.

Komise již vydala první delegující akt a vytvořila TSC pro první dva cíle týkající se změny klimatu, tj. seznam činností a podmínek, za jakých takové činnosti významně přispívají k mitigaci změny klimatu a adaptaci na změnu klimatu a zda taková činnost významně nepoškozuje některý z dalších environmentálních cílů. Činnosti a jejich výkonnostní kritéria jsou stanoveny vždy pro každý zatím posouzený sektor (lesnictví, stavebnictví, energetika atd.). Dle Komise aktuální TSC pokrývají hospodářské činnosti asi 40 % kótovaných společností sídlících v EU v odvětvích, na něž připadá 80 % emisí skleníkových plynů v Evropě. Druhý delegovaný akt obsahující kritéria pro zbývající čtyři cíle by měl být vydán v průběhu roku 2022.  

Komise zdůraznila, že činnosti, které nejsou „environmentálně udržitelné“ v režimu taxonomie, nejsou automaticky neudržitelné, jak se často mylně uvádí. Taxonomie umožňuje klasifikovat jako „udržitelné“ pouze činnosti, jež splňují vysoké standardy environmentálního chování podle objektivních kritérií. Určitá nejasnost ohledně toho, jak nakládat s činnostmi, jež nedosahují stanovených kritérií, nicméně jsou důležité z hlediska tranzice ekonomiky, může panovat a budeme muset počkat, jak se s tím vypořádá trh. Z tohoto důvodu Komise vyhodnocuje možnost potenciálního rozšíření stávající zelené taxonomie o „přechodné činnosti“, umožňující efektivnější tranzici ke klimatické neutralitě a posun od činností „významně poškozujících“, s použitím barev semaforu (hnědá taxonomie). Současně ne všechny činnosti, které mohou podstatně přispět k cílům v oblasti životního prostředí, jsou dnes součástí taxonomie. Akty v přenesené pravomoci budou živými dokumenty, budou v průběhu času doplňovány a podle potřeby a technologického pokroku aktualizovány (např. v současné taxonomii chybí zemědělství, jež by mělo být doplněno v tomto roce).

Výše uvedená kritéria budou používaná institucemi a zeměmi EU a mají přispět k plnění cílů Zelené dohody. Pro úplnost je dobré uvést, že nejen EU, ale i další země, jako například Velká Británie, Kanada, Čína a Japonsko, si vytvořily, nebo jsou v procesu přípravy, vlastní taxonomie. EU taxonomie se zatím jeví jako nejpodrobnější a nejambicióznější klasifikační systém. Kromě „zelených“ taxonomií vznikají i taxonomie sociální nebo umožňující tranzici (brown taxonomy). Na sociální taxonomii zahájila práci i Evropská komise.

Co EU taxonomie vyžaduje od společností?

V obecné rovině je cílem taxonomie přesměrovat kapitálové toky směrem k udržitelným investicím pro dosažení udržitelného růstu a Zelené dohody. Investoři nicméně mohou nadále investovat podle vlastního uvážení, taxonomie je sama o sobě k určitému typu investování neváže.

Ignorovat taxonomii nicméně společnosti nemohou s ohledem na širší strategii EU ohledně udržitelného financování v EU, jejíž součástí taxonomie je, a finálně na svoji konkurenceschopnost na trhu. Společně s prvním delegovaným aktem týkajícím se taxonomie v oblasti klimatu Komise přijala balíček dalších opatření, včetně návrhu směrnice o zveřejňování zpráv o udržitelnosti podniků, a šest aktů v přenesené pravomoci týkající se povinností pojišťovacích a investičních poradců ohledně zahrnutí udržitelnosti do jejich postupů. Taxonomie bude rovněž hrát roli při vytváření standardu EU pro zelené dluhopisy a ekoznačky EU pro určité retailové finanční produkty.

Nařízení o taxonomii se vztahuje na opatření přijatá Unií nebo členskými státy, jimiž se stanoví požadavky na účastníky finančního trhu nebo emitenty v souvislosti s finančními produkty nebo korporátními dluhopisy, které jsou na trhu poskytovány jako environmentálně udržitelné, na účastníky finančního trhu poskytující finanční produkty a na podniky, na něž se vztahuje povinnost nefinančního reportingu. Lze očekávat, že se taxonomie stane základem pro přístup k evropským fondům a při použití veřejných prostředků pro financování různých odvětví.

Vazbu na taxonomii pak má i nařízení ukládající povinnost finančním subjektům (včetně správců aktiv, institucionálních investorů, bank, pojišťoven a finančních poradců) informovat klienty o dopadech nabízených investičních produktů na udržitelnost (SFDR), což by mělo vést k větší poptávce po „zelených“ finančních produktech. Každý tak bude mít možnost dle své volby rozhodnout, kam a jak by měly být jeho úspory investovány, a tím pádem případně pozitivně ovlivňovat klima a životní prostředí. Současně budou muset finanční subjekty informovat o tom, jak při svých investicích kritéria udržitelnosti zohledňují. Pro splnění této povinnosti se mnoho bank či asset manažerů potýká s problémem nízké kvality nebo absence nefinančních dat firem, do nichž investovali. To by měl zajistit níže uvedený návrh směrnice o reportingu o udržitelnosti firem.

Taxonomii zásadně ovlivní nefinanční výkaznictví. Lepší informovanost o udržitelnosti umožní jednak investorům ve svých investičních rozhodnutích zohledňovat rizika související s udržitelností, jednak nevládním organizacím a sociálním partnerům lépe monitorovat dopady podniků na lidi a životní prostředí.

Ačkoli už přes tři roky mají velké společnosti v EU povinnost zveřejňovat nefinanční informace, výstupy a přístup společností je zejména v Česku nedostatečný. Současná směrnice o nefinančním reportingu ukládá povinnost reportovat jen omezenému množství velkých firem (v ČR se jedná o cca 25 korporací) a metodologie vykazování je poněkud benevolentní. Tyto firmy budou od 1. 1. 2022 zveřejňovat své činnosti, jež se podle nařízení o taxonomii kvalifikují jako „environmentálně udržitelné“. Společnosti budou povinny zveřejňovat, jaký podíl jejich činností je v souladu s taxonomií, resp. v jakém poměru se na jejich obratu, kapitálových a operačních výdajích podílejí hospodářské činnosti, které se považují za environmentálně udržitelné dle taxonomie (klíčové ukazatele výkonnosti). Zveřejněné podíly umožní snadné srovnávání společností a investičního portfolia. To se bude týkat i např. správců aktiv (penzijní fondy), kteří budou muset zveřejňovat podíl investic, jež uskutečnili do činností v souladu s taxonomií, na hodnotě všech jimi spravovaných investic. V červenci 2021 k tomu Komise vydala metodiku upřesňující strukturu a obsah zveřejňovaných informací.

Dle navrhované směrnice o reportingu o udržitelnosti (Corporate Sustainability Reporting Directive CSRD), kterou aktuálně projednává EU, se reportovací povinnost rozšíří na větší okruh společností. Například téměř veškeré veřejně obchodované společnosti a všechny společnosti nad 250 zaměstnanců s obratem přes padesát milionů eur (cca 1,3 miliardy korun) by dle návrhu měly podávat zprávy od 1. 1. 2023. V ČR by se jednalo o více než tisícovku firem, jež by musely vykazovat činnosti souladné s taxonomií, jak jejich působení negativně či pozitivně ovlivňuje životní prostředí, jakou produkují uhlíkovou stopu nebo jaký mají vliv na společnost. Společnost tak bude muset modelovat například rizika spojená s klimatickou změnou a informovat, jak má nastavenou strategii a systém řízení oblasti udržitelnosti. Vykazování by bylo součástí výročních zpráv a uvažuje se o povinném ověření nefinančních informací.

Jednotné reportování umožní srozumitelnost a porovnatelnost napříč firmami. Komise také navrhuje vytvoření dobrovolných standardů pro střední a malé podniky, u kterých se očekává, že budou muset čím dál častěji reportovat nefinanční data například bankám při žádostech o půjčky či velkým firemním klientům, kteří chtějí mít zmapovaný dodavatelský řetězec.

Ostatní společnosti nebo veřejné orgány mohou nařízení o taxonomii používat dobrovolně. Již dnes se řada společností hlásí k dosažení uhlíkové neutrality k určitému datu (např. zde a zde) a taxonomie jim může posloužit jako nástroj pro transparentnější, věrohodnější a srovnatelnější vykazování o jejich klimatických strategiích.

Jak zapadá jádro a zemní plyn do taxonomie EU?

Jak je uvedeno výše, Komise jádro a zemní plyn do prvního delegovaného aktu pro oblast ochrany změny klimatu nezařadila za účelem dalšího zkoumání. Jaderná energie je v Česku důležitou součástí energetického mixu, a proto aktuální návrh doplnění klimatického delegovaného aktu a jeho přijetí je pro Česko zásadní v kontextu ukončování uhlí. Vzhledem k přísnosti a ambicím kritérií, které taxonomie EU stanoví, nejsou podmínky pro uznání jádra za environmentálně udržitelné překvapivé. Dle odhadů Komise je v současné době jen velmi málo činností a investičních portfolií v souladu s taxonomií pro oblast klimatu, což potvrzuje rozsah a ambici transformace nutné k dosažení uhlíkové neutrality. Jádro a plyn se v návrhu dostaly pouze do režimu tzv. přechodových činností. Jaderná energetika je sice nízkoemisní technologií, ale jsou s ní spojeny další dopady, které jsou v rozporu s kritériem „významně nepoškozovat žádný z šesti environmentálních cílů“. Česku se zejména nelíbí přechodný charakter jaderné energetiky (lhůty pro povolení provozu stanovené do roku 2045 pro nové elektrárny a do roku 2040 pro stávající elektrárny) nebo podmínka mít do roku 2050 postavené hlubinné úložiště jaderného odpadu.

I přes objektivnost a odbornost kritérií, na nichž má být taxonomie postavena, je návrh bohužel považován za politický kompromis, a vysloužil si tak kritiku jak od jeho odpůrců, kteří jej označují za greenwashing, tak od podporovatelů, považujících jej naopak za nerealizovatelný a příliš přísný. Výsledek odráží širší kontext cílů odklonu jednotlivých zemí od fosilních paliv a různou energetickou situaci jednotlivých zemí. Taxonomie tyto cíle zdánlivě přímo neurčuje (každá země si může zvolit svůj energetický mix), nicméně přístup k financování má na splnitelnost cílů tranzice, a tedy jejich definování, značný vliv. Experti neočekávají již možnost velkých změn. Jelikož se jedná o tzv. delegovaný akt, může ho zvrátit jen nadpoloviční většina Evropského parlamentu nebo dvacet unijních zemí reprezentujících 65 % obyvatel.

 

[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2020/852 ze dne 18. června 2020 o zřízení rámce pro usnadnění udržitelných investic a o změně nařízení (EU) 2019/2088.

Zásahová správní žaloba

Jako problematické se pro řadu žalovaných jeví využití žaloby na nezákonný zásah (zásahová správní žaloba podle § 82 s. ř. s.). Žalovaní, kteří se k této věci podrobněji vyjadřují (zejm. Ministerstvo životního prostředí, vláda, Ministerstvo zemědělství) rozporují již volbu zvoleného právního nástroje. Základní rámec pro využití tohoto typu žaloby, na nějž poukazují, vyplývá ze soudního řádu správního a judikatury Nejvyššího správního soudu: „Ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li – a to kumulativně, tedy zároveň – splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž ‚zásah‘ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování ‚zásahu‘ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.“ (z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č.j. 2 Aps 1/2005-65).

Žalovaní uvádí, že mohou fungovat pouze v rámci jasně daných zákonných kompetencí. Nelze tak považovat za nečinnost nerealizaci opatření, k nimž nejsou povoláni zákonem. Ministerstvo životního prostředí uvádí, že řešení nového společenského problému – změny klimatu – vyžaduje primárně politickou vůli se jím zabývat, tj. prosazení řešení problému zejména v rámci legislativy, pomocí ekonomických nástrojů, nikoliv cestou správní žaloby. Podle Ministerstva životního prostředí „správní soudy nejsou příslušné přezkoumávat politická opatření státu ani legislativní činnost státu, přísluší jim pouze přezkum a případně ochrana subjektivních veřejných práv přímo dotčených osob proti konkrétním již vydaným/vykonaným aktům veřejné správy, popř. aktům bezprostředně hrozícím (nikoliv tedy aktům hypotetickým, jak nesprávně tvrdí žalobci), pokud ovšem tyto konkrétní akty splňují definici ‚nezákonného zásahu‘ dle ust. § 82 odst. 1 s. ř. s.“.

Dále je zpochybněna aktivní žalobní legitimace žalobců, když tito se nedomáhají přezkumu vyjmenovaných strategických dokumentů schválených usneseními vlády, ale brojí proti důsledkům, k nimž tyto dokumenty přispívají. Žalobcům je totiž vytýkáno, že v žalobě není tvrzena návaznost mezi zásahem do veřejných subjektivních práv a (ne)vydáním konkrétního aktu správního orgánu. Za nezákonný zásah je podle žalovaných označen primárně reálný dopad změn klimatu.

Ministerstvo životního prostředí ve shodě s žalobci připomíná, že práva na příznivé životní prostředí se lze domáhat pouze v mezích „prováděcích zákonů“ v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, přitom ale odmítá, aby za prováděcí předpisy byla považována Rámcová úmluva o změně klimatu č. 80/2005 Sb. m. s. a Pařížská dohoda č. 64/2017 Sb. m. s.

Vláda dodává, že z uvedených mezinárodních smluv neplynou žádné konkrétní závazky státu. Konkrétní povinnosti státu (žalovaných) podle ní neplynou ani z ust. § 2 (definice pojmu životní prostředí), § 8 (vymezení pojmu znečišťování a poškozování životního prostředí) a § 11 (zásada únosného zatěžování území) zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Uvádí, že ani z pozitivních závazků státu, jejichž existenci vláda obecně uznává a které představují povinnost státu učinit relevantní kroky k ochraně určitých práv (zde práv vymezených v žalobě), nevyplývá konkrétní forma a prostředky, jež by měly být vymáhány žalobou na nezákonný zásah spočívající v nedostatečné aktivitě. Ministerstvo životního prostředí dále poukazuje na to, že chybí přesná identifikace konkrétního „zásahu“, tj. konkrétní aktivity, k níž by byli žalovaní povinni podle právních předpisů v konkrétním úseku správní činnosti.

I tehdy, pokud by soud akceptoval obecně formulovaný žalobní petit vážící se k řešení „dostatečných opatření ke snižování emisí skleníkových plynů na území České republiky v různých sektorech“ (a to petit na určení neplnění povinnosti, jakož i petit na plnění směřující k odstranění nezákonného zásahu), pak zde není podle vlády dána příčinná souvislost mezi nezákonnou nečinností a tvrzeným nezákonným následkem. Podle vlády „žalobci neprokázali, že by existence opatření, jejichž absence je v žalobě napadána jako nezákonný zásah, vedla k odstranění existujícího nezákonného zásahu – změny klimatu a jeho škodlivých následků“.

Ministerstvo životního prostředí v rámci argumentace k plnění podmínek k zásahové žalobě upozorňuje též na to, že řada opatření, zejména na úseku adaptace, je realizována. Přitom jejich efekt je třeba hodnotit v delším časovém rámci. Ministerstvo životního prostředí opakovaně zdůrazňuje, že zásahová žaloba musí směřovat proti úkonu správního orgánu a nezákonným zásahem nemohou být konkrétní projevy stávající nebo budoucí změny klimatu, jako je poškození lesů apod., které dle tvrzení žalobců zasahují do jejich práv.

Žalovaní vycházejí z toho, že nejsou kumulativně splněny podmínky pro zásahovou žalobu, a požadují její zamítnutí pro nedůvodnost.

Ministerstvo zemědělství se připojuje k výhradám k žalobnímu petitu, neboť tento podle něj neobsahuje konkrétní a vymahatelné závazky. Uvádí, že žalobci směřují spíše k uznání celkového významu klimatické změny a že podmínky pro uplatnění zvoleného žalobního typu v oblasti adaptivních opatření splněny nejsou. Ministerstvo zemědělství se staví kriticky k odkazu žalobců na vědecký konsensus, když žalobci dle něj nedostatečně přesně vymezili jeho rozsah. Limity žaloby vnímá v tom, že se žalobci nevypořádali s existencí přirozených periodických klimatických změn. Ministerstvo zemědělství dále uvádí, že neexistuje z jeho strany nečinnost, tj. není splněn hlavní prvek zásahové žaloby. Žalobou uplatněný nárok považuje převážně za požadavek politický, nikoliv právní a v tomto směru pak považuje za nepřijatelné použít prostředku správní žaloby k prosazení vlastních politických zájmů před zájmy jinými, a to bez ohledu na to, že se jedná o zájmy obecně správné a prospěšné.

Ministerstvo průmyslu a obchodu uvádí, že nejsou dány podmínky pro dovození toho, že jednání či opomenutí žalovaného jsou nezákonná, nejsou tak splněny podmínky úspěšnosti zásahové žaloby.

Ministerstvo dopravy nesouhlasí se závěrem, že žalovaní porušili a nadále porušují povinnost přijímat opatření ke snižování emisí skleníkových plynů. Zároveň uvádí, že požadavky žalobců „lze považovat za stojící mimo realitu a proti smyslu opatření, která jsou střednědobá právě z důvodu jejich možného vyhodnocování a reflexe aktuálního vývoje předmětné oblasti“.

Konkrétní opatření k řešení změny klimatu

Proč je žaloba nedůvodná, dokumentuje např. Ministerstvo dopravy výčtem konkrétních postupů a opatření. Poukazuje zejména na novou dopravní politiku (Dopravní politika České republiky pro období 2021–2027 s výhledem do roku 2050[1]; Dopravní politika), která na základě předchozího období a analýz zohledňuje změny klimatu. Ministerstvo dopravy uvádí, že Dopravní politika považuje za hlavní téma dekarbonizaci dopravy ve smyslu odstranění závislosti dopravy na spotřebě uhlovodíkových paliv, její převedení na bezemisní a nízkoemisní. Za výchozí opatření jsou považována 1) řešení optimalizující přepravní potřeby, 2) založení dopravního systému na multimodálním přístupu využívajícím mezioborovou spolupráci a výhody jednotlivých druhů dopravy a 3) rozvoj jednotlivých druhů dopravy s ohledem na potřeby regionů a s ohledem na přepravní potřeby, a to též v provázanosti se sektorem energetiky a minimalizací využívání fosilních paliv. Dále se Ministerstvo dopravy zabývá nutností řešit fragmentaci krajiny dopravními stavbami, a to ve spolupráci s dalšími resorty, řeší též alternativní paliva pro silniční dopravu, elektrifikaci železnice, bezmotorovou dopravu, hluk, podporu výstavby dobíjecích stanic aj. V rámci opatření pro adaptaci na změnu klimatu poukazuje na to, že negativní vlivy změny klimatu mohou vyvolat kumulativní a synergické dopady na samotnou dopravu. Za důležitá opatření považuje zvýšení odolnosti dopravních sítí vůči povodním, dále zmiňuje budování obchvatů sídel nebo posílení možností variantního vedení dopravy. Uvádí, že „realizace těchto opatření je efektivní bez ohledu na změny klimatu“. Upozorňuje na variabilní meteorologické jevy a potřebu porovnání s modelem horkého (jih Evropy), resp. chladného klimatu (sever Evropy): „Z uvedeného vyplývá, že změny klimatu budou mít vliv na dopravu, ale neočekávají se změny dramatické.“ V této věci je dále zdůrazněno, že i bez ohledu na změny klimatu je nutné zajistit vyšší průchodnost, bezpečnost a operativnost dopravní sítě a zohlednit rizika dopadu extrémních klimatických jevů při ochraně stávající a nové dopravní infrastruktury. S tvrzením žalobců (ve smyslu nedostatečné aktivity, porušení právní povinnosti přijímat účinná opatření ke snižování národních emisí skleníkových plynů a zásahu práv žalobců) nesouhlasí a odmítá je.

Ministerstvo zemědělství ve svém vyjádření upozorňuje na řadu přijatých opatření, která přispívají k řešení dopadu změny klimatu, jakož i na to, že v sektoru zemědělství již do roku 2018 došlo k významnému poklesu emisí skleníkových plynů (o 50 % vzhledem k roku 1990). Ministerstvo zemědělství zdůrazňuje řešení sucha ve vodním zákoně (zákon č. 254/2001 Sb.), a to jak doplněním samostatné „suché hlavy“ vodního zákona, tak dále v ust. § 5a („Vodoprávní úřady jako dotčené orgány ve svých stanoviscích k návrhům územně plánovací dokumentace zohledňují cíle ochrany povrchových a podzemních vod, jejich hospodárné využívání a vytváření podmínek pro snižování nepříznivých účinků povodní a sucha v zastavěných a zastavitelných územích. Vodoprávní úřady poskytují orgánům územního plánování údaje a podklady pro vymezování ploch vhodných k omezování a zadržování odtoku srážkových vod a realizaci vodních prvků.“) Nicméně v ústavních návrzích k ochraně vody (blíže viz komentář „Očekávání ve věci ústavní ochrany vody v roce 2021“ ze dne 25. 1. 2021) se uvádí, že se jedná o opatření operativní, která mají být přijímána až v souvislosti s probíhajícím suchem a stavem nedostatku vody jako bezodkladná řešení nastalé situace. Opatření preventivní a strategická by měla být širšího charakteru. V tomto směru Ministerstvo zemědělství v oblasti vodního hospodářství zdůrazňuje funkci Generelu území chráněných pro akumulaci povrchových vod a základní zásady využití těchto území, který umožňuje ochranu vybraných vhodných oblastí k zabezpečení vodních zdrojů pro budoucnost a podporuje výstavbu přehradních nádrží. Podle Ministerstva zemědělství nelze zpochybňovat nutnost opatření k udržení vody v krajině, což napomáhá ochraně biodiverzity, ekosystémů i zemědělské produkci. Tyto postupy však nezajistí akumulaci vody pro přípravu pitné vody, pro průmysl a efektivní závlahy v zemědělství. Ministerstvo zemědělství v tomto směru zdůrazňuje rozdíl mezi suchem zemědělským (půdní sucho, nedostatek vláhy pro pěstování plodin) a suchem hydrologickým (významné snížení hladin vodních toků).

Resort zemědělství dále poukazuje na snahu o zohlednění agrolesnických systémů v rámci Strategického plánu SZP na období 2021–2027, k lesnímu hospodaření připomíná přijetí nové vyhlášky o zpracování oblastních plánů rozvoje lesů a o vymezení hospodářských souborů (vyhl. č. 298/2018 Sb.), která by měla urychlit adaptační a mitigační opatření v oblasti lesů, odkazuje též na program na podporu závlahových systémů aj. včetně shrnutí podpořených aktivit ve finančním hodnocení.

Ministerstvo průmyslu a obchodu se zabývá zejména povahou Státní energetické koncepce (SEK) a Vnitrostátního plánu ČR v oblasti energetiky a klimatu (Vnitrostátní plán ČR). K tvrzenému nedostatečnému naplňování SEK uvádí, že má za úkol monitorovat, nikoliv garantovat naplnění všech opatření. K Vnitrostátnímu plánu ČR uvádí, že povinnost jeho zpracování vychází z práva EU, nejde tedy o národní strategický dokument. Kromě toho má pouze desetiletý horizont. Ministerstvo průmyslu a obchodu jako žalovaný odmítá, že by se dopouštělo jednání, jež by byla v rozporu s vnitrostátními nebo mezinárodními předpisy. Uvádí též, že je zřejmé, že plánuje činit další kroky ke snížení emisí skleníkových plynů.

Replika žalobce

Žalobci ve své replice zdůrazňují zejména povahu zásahů žalovaných, které překračují meze stanovené konkrétními právními předpisy, přičemž porušení mají zcela konkrétní negativní dopady v jejich právní sféře. Nezákonná nečinnost žalovaných (včetně vlády, jejíž vyloučení z okruhu žalovaných by s ohledem na její roli znamenalo odepření soudního přezkumu) musí být podle žalobců podrobena soudnímu přezkumu. Přitom z povahy věci není přezkoumáván konkrétní akt, ale neplnění povinností vyplývajících z tzv. pozitivních závazků státu a konkrétního vymezení obsahu právních povinností žalovaných. K příčinné souvislosti je zdůrazněno, že „každé množství emisí CO₂ má vliv na změnu klimatu a lze mu přičítat zcela konkrétní podíl na nárůstu globální teploty“.

Žalobci dále poukazují na rozhodnutí v jiných evropských klimatických žalobách, kde byla zohledněna povinnost orgánů státu chránit práva a svobody svých občanů též včasným zahájením přechodu ke klimatické neutralitě. Jak žalobci již dříve uvedli, málo ambiciózní postupy v současné době povedou k nutnosti pozdějších drastických opatření, čímž budou dále dotčena práva a svobody jednotlivců.

Žalobci se zabývají též konkrétními výhradami žalovaných k tvrzené nečinnosti. Kritizují neexistující dlouhodobou strategii pro snižování emisí skleníkových plynů v oblasti energetiky, namítají směšování běžných nebo mimořádných opatření s opatřeními řešícími právě změnu klimatu. Podle žalobců není např. zohledněn dopad kůrovcové kalamity na emise v sektoru lesnictví. V oblasti dopravy není nový strategický dokument (Dopravní politika) dostatečně ambiciózní a některá z navržených opatření lze vnímat jako rozporná s klimatickou politikou (navýšení kapacity letového provozu).

Inspirace evropskými klimatickými žalobami

Všichni žalovaní souhlasili s tím, aby bylo ve věci rozhodnuto bez nařízení jednání. Vzhledem k tomu, že se jedná o zásahovou žalobu, měla by tato být projednána přednostně (§ 56 s. ř. s.). K úvaze nad časovým rámcem pro vydání rozhodnutí je však třeba vzít v úvahu přetíženost příslušného Městského soudu v Praze.

Limitem žalobního nároku může být zejména žalovanými namítaný omezený záběr zvoleného žalobního typu. Nicméně platí, že zásahová žaloba může být směřována i vůči nezákonné nečinnosti „spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“ (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, č.j. 7 Aps 3/2008-104). Podmínkou této žaloby je to, že je způsobilá zasáhnout sféru práv a povinností jednotlivce. Česká klimatická žaloba se na několika místech zmiňuje o nutnosti radikálního (strmějšího) snižování emisí, což se promítne do právní sféry žalobců též v dlouhodobém časovém rámci. Do práv žalobců je podle žaloby „zasaženo významnou hrozbou budoucích dopadů změny klimatu, jejíž projevy se objevují v každodenním životě žalobců“.

Jednou z klíčových otázek bude potvrzení existence povinnosti žalovaných konat a obsahu tohoto konání: „podstatné je vymezení povinností státu vůči jednotlivcům, které musí stát v návaznosti na změny klimatu plnit“, to však bez nutnosti existence zvláštního klimatického zákona (viz JUDr. Vomáčka v tiskové zprávě spolku Klimatická žaloba ze dne 29. 4. 2021).

Odborná veřejnost poukazuje na to, že významnou roli může hrát inspirace jinými evropskými klimatickými žalobami, byť jejich základ může být odlišný. K tomu je třeba vzít v úvahu na jedné straně dynamické změny dotýkající se státních cílů v oblasti změny klimatu, které se promítají též do lidskoprávní oblasti (žalobci hovoří o otázce právních povinností žalovaných k ochraně veřejných subjektivních práv), což podporuje žalobní nároky, na druhé straně žalovanými avizované limity využitého žalobního typu a soudního přezkumu politického směřování. Tj. vyjasnění toho, kam až veřejná subjektivní práva v tomto případě sahají, resp. kde by mohlo jít o nepřípustný zásah soudní moci do činnosti veřejné správy.

Výsledek soudního sporu nelze sice předjímat, sledování klimatické žaloby však v každém případě vede k dalším úvahám a diskusím nad dostatečností a efektivitou přijatých opatření, včetně vyzdvihnutí pozitivních příkladů již provedených legislativních změn, jakož i nad zájmem veřejnosti, pokud jde o téma změny klimatu a směřování České republiky. V tomto ohledu by mělo též samo soudní rozhodnutí přinést důležitou právní argumentaci, která nastíní další možné cesty rozvoje právní úpravy v této oblasti a bude potenciálně předmětem přezkumu u vyšších soudních instancí.

 

[1] Schválená usnesením vlády ČR č. 259 dne 8. 3. 2021.

Shrnutí skutkového stavu

Ještě než se podíváme na samotné závěry SDEU, je nezbytné si přiblížit některé skutkové okolnosti případu. Základem sporu bylo rozhodnutí německého regulátora plynové distribuční sítě (Bundesnetzagentur – Spolková agentura pro sítě) ohledně výjimky pro přístup třetích osob ke kapacitám plynovodu OPAL při přeshraniční přepravě zemního plynu. Plynovod OPAL je přitom součástí projektu Nord Stream 1 a je z velké části vlastněn společnostmi, které jsou úzce propojeny s jeho provozovatelem – ruskou společností Gazprom^[1].

Původní výjimka spočívala v omezení podniku s dominantním postavením na trhu (Gazpromu) v tom směru, že si nemohl v průběhu jednoho roku rezervovat více než 50 % kapacity plynovodu na českých hranicích. Zároveň, pokud by tento limit chtěl překročit, musel by v transparentním a nediskriminačním řízení uvolnit na trh tři miliardy m³ zemního plynu. Toto dosavadní omezení přitom mělo být nahrazeno v podstatě pouze povinností nabídnout minimálně 50 % kapacity plynovodu v aukci. Předmětné rozhodnutí Bundesnetzagentur pak bylo oznámeno Komisi, která k němu měla několik připomínek, jež ovšem podstatu nové výjimky zásadně neměnily.

Průběh sporu

Proti tomuto novému znění výjimky potvrzenému Komisí se ohradilo Polsko, které spolu s Litvou a Lotyšskem mělo za to, že nové vymezení výjimky povede k ohrožení bezpečnosti dodávek zemního plynu nejen do jejich zemí, ale i do dalších zemí východní a střední Evropy. K tomu by mohlo dojít v důsledku snížení toku zemního plynu v plynovodech Jamal a Bratrství, kdy plynovod Bratrství vede přes Ukrajinu a Jamal přes Bělorusko a Polsko. To je přitom dle názoru Polska mimo jiné v rozporu se zásadou energetické solidarity vyjádřené v čl. 194 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“).

S tímto názorem se přitom ztotožnil i Tribunál jako prvostupňový soud, a přestože žaloba Polska obsahovala šest žalobních bodů, rozhodnutí Komise (a s tím i rozhodnutí Bundesnetzagentur o výjimce) zrušil právě pro porušení zásady energetické solidarity. Tribunál se přitom ani nezabýval dalšími žalobními důvody. Se závěrem o porušení energetické solidarity se navíc ztotožnil ve svém stanovisku i generální advokát, který se zásadou energetické solidarity jako právního kritéria zabýval také z pohledu jejího porovnání s jinými druhy solidarity zmiňovanými v primárním právu. Mimo jiné odkázal na aplikovatelnost zásady solidarity v rámci azylové politiky.

Na druhou stranu Německo a Komise s tímto závěrem Tribunálu nesouhlasily, a to zejména s odůvodněním, že energetická solidarita není právním kritériem, podle kterého mohou být poměřována rozhodnutí orgánů EU, či dokonce členských států. Dle jejich argumentace je energetická solidarita pouze politickým pojmem či kritériem, kterým je vázán evropský zákonodárce při tvorbě sekundární legislativy. Energetická zásada by tak musela být zmíněna i v sekundárním právu, což je v daném případě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem, kde ovšem nijak zmíněna není. Navíc Německo a Komise uvedly, že pokud by byla zásada energetické solidarity skutečně právním kritériem, tak se vztahuje pouze ke krizovým situacím, ke kterým v daném případě nedošlo. Tyto důvody pak tvořily i základ argumentace Německa při řízení před velkým senátem SDEU.

Posouzení věci SDEU

Energetická solidarita jako právní kritérium

Dle čl. 194 odst. 1 SFEU má politika EU s přihlédnutím k potřebě chránit a zlepšovat životní prostředí zajistit v duchu solidarity mezi členskými státy v oblasti energetiky fungování trhu s energií, bezpečnost dodávek energie v EU, podporovat energetickou účinnost a úspory energie, jakož i rozvoj nových a obnovitelných energií a podporovat propojení energetických sítí.

Podle SDEU je přitom solidarita (či duch solidarity) zmíněna na několika místech v rámci primárního práva^[2] a je základem celého systému unijního práva. Případná abstraktní povaha solidarity jako pojmu nemůže mít za následek, že by nebyla použitelná a závazná při výkladu aktů vydaných orgány EU, a to včetně otázky jejich případné legality. S ohledem na to SDEU dovodil, že právní akt vydaný orgánem EU může být přezkoumáván i z pohledu dodržení zásady energetické solidarity, a to včetně případů, kdy není zásada energetické solidarity výslovně zmíněna. Zároveň SDEU uvedl, že zásadu energetické solidarity není možné vztahovat pouze na zajištění bezpečnosti dodávek, a to právě s ohledem na to, že čl. 194 SFEU obsahuje čtyři různé cíle. Komise tak měla dle názoru SDEU posoudit předmětnou výjimku z pohledu zájmů jednotlivých členských států a celkově z pohledu zájmů EU. Od tohoto posouzení přitom nemůže Komise ustoupit ani v případě, že jí nejsou dotčenými členskými státy spontánně zpřístupněny informace ohledně rizik pro bezpečnost dodávek na jejich trhu.

Energetická zásada jako nouzový mechanismus

Jak již bylo zmíněno výše, dle argumentace Německa nemusela být v daném případě energetická solidarita      Komisí zohledněna z důvodu, že se jedná pouze o nouzové opatření, a to v návaznosti na čl. 3 odst. 3 SEU a čl. 222 SFEU. Předmětná výjimka ovšem v nouzovém režimu přijata nebyla. Toto Německo dokládá i odkazem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1938 o opatřeních na zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu, které sice v dané době nebylo ještě platné, ale z jehož čl. 13 podle názoru Německa vyplývá, že lze zásadu energetické solidarity uplatnit až v krajních případech.

Ohledně tohoto argumentu SDEU uvedl, že čl. 194 SFEU neobsahuje žádnou zmínku o tom, že by byl použitelný pouze v rámci případu nouze, resp. v případech vymezených v čl. 222 SFEU. Oba tyto články se totiž dotýkají jiných situaci – čl. 222 SFEU se zaměřuje zejména na případy solidarity při teroristickém útoku či přírodní katastrofě. Zároveň zmíněné nařízení v sobě obsahuje dva druhy opatření, a to opatření preventivní, která mají krizové situaci zabránit, a opatření nouzová, která se uplatňují, až když krizová situace nastala. Energetická solidarita pak může být využita právě i pro případy zmíněných preventivních opatření.

Závěr

S ohledem na výše zmíněnou argumentaci SDEU lze shrnout, že zásada energetické solidarity je právním kritériem, kterým musí být poměřována nejen rozhodnutí orgánů EU, ale dle názoru SDEU i rozhodnutí samotných členských států. Rovněž nelze zásadu energetické solidarity zúžit pouze na bezpečnost energetických dodávek, ale vztahuje se na všechny cíle vymezené v čl. 194 odst. 1 SFEU. Stejně tak SDEU nepřistoupil na výklad energetické solidarity v tom směru, že by se jednalo pouze o zásadu uplatnitelnou v době nouze či během krizových situací.

Závěr, že energetická solidarita je právním kritériem závazným i pro členské státy při přijímání jejich rozhodnutí a opatření v rámci energetické politiky, by přitom mohl zásadním způsobem ovlivnit energetické projekty s významným přeshraničním vlivem. Nemusí se přitom jednat pouze o energetická vedení, ale s ohledem na čl. 194 odst. 1 písm. c) SFEU (povinnost podporovat energetickou účinnost a úspory energie, jakož i rozvoj nových a obnovitelných zdrojů) by se toto mohlo projevit v případě tvorby nových energetických zdrojů. Je přitom otázkou, zda by v tomto směru neměla být zásada energetické solidarity aplikovatelná i v případech, kdy se jedná o projekty s přeshraničním dopadem, jejichž případná realizace může být právě v rozporu s podporou rozvoje nových a obnovitelných energetických zdrojů – nabízí se možnost použití energetické solidarity v rámci sporu mezi Českem a Polskem ohledně dolu Turów. Tímto způsobem by se pak mohla zásada energetické solidarity projevit nepřímo i v ochraně klimatu, neboť by Komise (či jiný členský stát EU) mohla v některých případech „tlačit“ na členské státy k přijetí rozhodnutí k podpoře obnovitelných zdrojů energie, a to na úkor těch neobnovitelných.

 

^[1] Bod 6 rozsudku Tribunálu ze dne 20. 12. 2019, sp. zn. T-883/16

^[2] Např. v případě Smlouvy o EU je to čl. 2, čl. 3 odst. 3, čl. 21 odst. 1 nebo čl. 24 odst. 2 a 4. U SFEU je to pak čl. 67 odst. 2, čl. 80, čl. 122 odst. 1 nebo čl. 222.

V nedávném postu (příspěvek z 29. 4. 2021) jsme se zabývali podrobněji Dohodou k energetické chartě, aktuálním vyjednáváním její modernizace v kontextu klimatických cílů EU a případným jednostranným ukončením ECT ze strany některých členských států EU. Jedním z bodů modernizace ECT je i tzv. mechanismus řešení investičních sporů mezi investorem a státem („ISDS“), který má většinou podobu arbitrážního řízení. ISDS v bilaterálních mezinárodních dohodách o ochraně zahraničních investic („BITs“) sjednaných mezi dvěma členskými státy EU je problematické z pohledu evropského práva. Doposud nebylo zcela jasné, zda dané výhrady platí i pro spory vyplývající z mnohostranné ECT, v nichž žalobcem je investor, který má národnost členského státu EU, a žalovaným je členský stát EU („intra-unijní spor“). ECT obsahuje podobná hmotněprávní a procesní ustanovení jako ostatní BITs, má přitom širší smluvní základnu než jen členské státy EU. ECT podepsala řada asijských zemí, včetně Japonska, a rovněž samotná EU. Soudní dvůr EU, byť na to nebyl předběžnou otázkou dotazován, v rozhodnutí Komstroy Investment upřesnil, že rovněž ISDS mechanismus (rozhodčí řízení) obsažený v čl. 26 ECT je v intra-unijních sporech nekompatibilní s unijním právem.

Geneze ISDS v intra-unijních sporech

V roce 2018 Soudní dvůr EU odmítl ISDS v rozhodnutí Achmea v kontextu nizozemsko-slovenské dohody o ochraně zahraničních investic. Dle Soudního dvora způsob řešení sporu formou rozhodčího řízení mezi investorem, který má pouze národnost členského státu EU, a členským státem EU je nekompatibilní s právem EU. Dle unijních institucí mají být takové spory v souladu s čl. 267 a 344 Smlouvy o fungování EU řešeny výlučně národními soudy zemí EU, jež mohou Soudnímu dvoru EU klást předběžné otázky za účelem zajištění jednotného výkladu evropského práva. Rozhodčí tribunály tuto možnost nemají a není tak zajištěna plná účinnost unijního práva. V minulém roce evropské státy (kromě tří) podepsaly plurilaterální dohodu o ukončení intra-unijních dohod o ochraně investic, v níž státy označily ISDS za protiprávní v rámci EU s cílem zabránit zahajování nových řízení a vypořádání těch probíhajících. Tato Dohoda o ukončení výslovně stanovila, že se netýká ISDS mechanismu obsaženého v čl. 26 ECT, který prozatím zůstává v platnosti a bude řešen separátně později.

Rozšíření nekompatibility ISDS na intra-unijní spory dle ECT

Rozhodnutím ve věci Komstroy Investment (původně Energoalians) vs. Moldavská republika Soudní dvůr vztáhl svoji dosavadní argumentaci o rozporu ISDS s evropským právem i na ECT. Toto řízení se překvapivě vůbec netýkalo intra-unijního sporu. Žádost o předběžnou otázku byla Soudnímu dvoru předložena v rámci sporu mezi Moldavskou republikou a společností Komstroy LLC, resp. původním ukrajinským investorem, nijak se nedotýkajícího EU. Jediným pojítkem s EU byla skutečnost, že za místo rozhodčího řízení vedeného o investičním sporu si strany zvolily Paříž a rozhodčí pravidla UNCITRAL. V důsledku této volby byl francouzský soud příslušný v řízení o zrušení rozhodčího nálezu, v jehož rámci následně vznesl předběžnou otázku Soudnímu dvoru.

Předběžná otázka

Položené otázky Soudnímu dvoru EU se týkaly primárně pojmu „investice“ ve smyslu čl. 26 odst. 1 ECT ve spojení s čl. 1 bodem 6 této smlouvy. Moldavsko tvrdilo, že žalující investor žádnou investici, resp. žádný vklad, na jeho území ve smyslu ECT neučinil, a rozhodčí tribunál tak neměl pravomoc spor rozhodnout. Rozhodčí nález je tudíž neplatný a francouzský soud by jej měl zrušit. Investor založil svůj spor na investici v podobě postoupené pohledávky, jejímž předmětem byl prodej elektřiny. Francouzský soud chtěl položením předběžné otázky osvětlit, (i) zda se spor mezi investorem a Moldavskou republikou týkal investice ve smyslu ECT (tj. zda smlouva o prodeji elektřiny představuje „investici“ dle ECT), a pokud tomu tak je, (ii) zda byla tato investice uskutečněna investorem smluvního státu ECT (tj. zda nabytí pohledávky žalujícím investorem-subjektem smluvního státu ECT od subjektu nesmluvního státu ECT představuje „investici“) a (iii) zda byla uskutečněna na „území“ Moldavska. 

Kompatibilita článku 26 ECT s unijním právem

V řízení o předběžné otázce intervenovala Evropská komise a několik členských států, které žádaly soud, aby se kromě položených otázek rovněž vyjádřil k tomu, zda se závěry rozhodnutí Achmea vztahují i na intra-unijní spory založené na ECT, respektive zda rozhodčí doložka v čl. 26 ECT je aplikovatelná v intra-unijních sporech.

Soudní dvůr v tomto ohledu navázal na rozhodnutí Achmea a dospěl k závěru, že čl. 26 odst. 2 písm. c) ECT musí být vykládán v tom smyslu, že není použitelný na spory mezi členským státem EU a investorem z jiného členského státu EU ve věci investice uskutečněné tímto investorem v prvním členském státu. Podržel svůj předchozí stěžejní argument, že mezinárodní dohoda nemůže zasahovat do vymezení pravomocí stanoveného zakládajícími smlouvami EU, a tedy ani do autonomie právního systému Unie, jehož dodržování zajišťuje Soudní dvůr. Dle čl. 344 Smlouvy o fungování EU („SFEU“) se členské státy zavázaly, že spory o výklad nebo provádění smluv nebudou řešit jinak, než jak stanoví smlouvy.

Dle čl. 26 odst. 6 ECT rozhodčí soud stanovený v odstavci 4 téhož článku rozhoduje o sporných otázkách podle ECT a podle použitelných pravidel a zásad mezinárodního práva. Sama ECT je dle výkladu Soudního dvora aktem unijního práva (z důvodu toho, že byla EU podepsána). Rozhodčí soud tak má vykládat, či dokonce uplatňovat unijní právo. Tento rozhodčí soud přitom nelze považovat za soud „členského státu“ ve smyslu čl. 267 SFEU a není oprávněn požádat Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce. Tím pádem nebude zaručeno plné uplatňování unijního práva ve všech členských státech, když Soudnímu dvoru náleží výlučná pravomoc k podání konečného výkladu unijního práva. I přes mnohostrannou povahu ECT čl. 26 může ve skutečnosti upravovat dvoustranné vztahy mezi dvěma smluvními stranami způsobem podobným ustanovení dvoustranné investiční smlouvy jako ve věci Achmea. 

Soudní dvůr se dále poněkud nepřesvědčivě snažil odlišit situaci od obchodní arbitráže, která je dle jeho výkladu založená na „svobodné vůli dotčených stran“, na rozdíl od investiční arbitráže mající původ v dohodě, na jejímž základě členské státy v souladu s čl. 26 odst. 3 písm. a) ECT souhlasí s vynětím sporů, které by se mohly týkat uplatňování nebo výkladu unijního práva, z pravomoci jejich vlastních soudů.

Pravomoc Soudního dvora EU vykládat ustanovení ECT

S ohledem na skutečnost, že projednávaný případ vychází z mezinárodní smlouvy, předmět sporu se neřídil unijním právem a ani neměl jinou vazbu na EU, musel se Soudní dvůr EU také vypořádat s otázkou, zda má vůbec pravomoc se k výkladu ECT vyjadřovat. Jelikož ECT byla uzavřená Radou EU, jedná se dle Soudního dvora o akt přijatý jednou z institucí EU, a tím pádem má Soudní dvůr v souladu s čl. 267 SFEU pravomoc rozhodovat o jeho výkladu. Pokud lze ustanovení mezinárodní dohody použít jak na situace spadající do unijního práva, tak na situace, které do tohoto práva nespadají, existuje jasný zájem EU na tom, aby se za účelem „předejití budoucím rozdílným výkladům“ dostalo tomuto ustanovení jednotného výkladu bez ohledu na podmínky, za kterých se má uplatnit. Rovněž Soudní dvůr poukázal na to, že od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost má Unie výlučnou pravomoc podle čl. 207 SFEU, pokud jde o přímé zahraniční investice, a sdílenou pravomoc, pokud jde o jiné než přímé investice. Nakonec Soudní dvůr uvedl, že volbou Paříže jako místa rozhodčího řízení strany podřídily předmětné řízení o zrušení rozhodčího nálezu francouzskému právu, jehož nedílnou součástí je unijní právo.

Co se týká zodpovězení vlastní předběžné otázky, Soudní dvůr pojal restriktivní výklad definice „investice“ a stanovil, že pouhá smlouva o dodávkách elektřiny je obchodní operací, která nemůže jako taková představovat „investici“ ve smyslu čl. 1 bodu 6 ECT.

Dopad rozhodnutí na modernizační proces ECT a probíhající žaloby?

V současné době je dle ECT zahajována řada sporů, jež se dotýkají klimatických politik (např. z intra-unijních sporů se jedná o žalobu německé RWE na Nizozemí nebo o žalobu finského akcionáře v německé společnosti Uniper na Nizozemí v souvislosti s plány nizozemské vlády na ukončení provozu uhelných elektráren nebo z extra-unijních sporů se jedná o žalobu australské společnosti Prairie Mining na Polsko ohledně licencí pro těžbu v polských uhelných dolech). Investiční tribunály doposud měly tendenci odmítat aplikaci závěrů Achmea na spory vyplývající z ECT nebo jiných bilaterálních smluv o ochraně investic.

V rozhodnutí Komstroy Investment Soudní dvůr vyhodnotil situaci čistě z pohledu unijního práva bez jakékoliv vazby na mezinárodní právo. Řada izolovaných a „těžkopádných“ argumentů se již stala předmětem právních debat. S argumenty založenými na mezinárodním právu naopak pracují investiční tribunály, které rozhodují intra-unijní spory a které jsou v první řadě vázány mezinárodní smlouvou (ECT), jež je k rozhodování povolává. Aktuální rozhodnutí Soudního dvora každopádně prohlubuje pochybnost o osudu podaných nebo budoucích žalob evropských energetických společností proti členským státům EU v kontextu odklonu od uhlí či jiných opatření v boji s klimatickou změnou. Žalovaným členským státům poskytuje další munici pro právní obranu investičních nároků nejen v rámci samotných rozhodčích řízení, ale hlavně pro následné uznání a výkon nálezů před soudy členských států EU, které jsou povinny judikaturu Soudního dvora EU respektovat.

Nicméně je nutné připomenout, že ECT zůstává plně v platnosti mezi jejími smluvními stranami a rozhodnutí Soudního dvora nijak nemodifikuje její ustanovení. ECT investoři z nečlenských států EU mohou nadále bez obtíží vznášet nároky vůči členským státům EU z důvodu jejich klimatické politiky, pokud by měla negativní dopad na jejich investice v příslušném členském státu. Rovněž v případě řešení ECT sporů v rámci úmluvy ICSID (Úmluvy o řešení sporů z investic mezi státy a občany druhých států z roku 1965) zůstávají intra-unijní spory nedotčeny. Problémy mohou nastat až ve fázi výkonu nálezu, a to primárně, pokud bude nález vymáhán v členském státu EU. To vede ke zvláštní dvojí ochraně poskytované dle ECT. Nerovnost v ochraně investic v rámci EU může dát impuls k zintenzivnění práce Komise na přípravě legislativního rámce pro přeshraniční investice uvnitř EU. 

Není úplně jednoznačné, zda toto rozhodnutí bude mít významný dopad na probíhající negociace o modernizaci ECT, jež jsou některými členskými státy označovány za zdlouhavé. Sporný bod ohledně ISDS zůstával v rámci vyjednávání modernizace ECT stranou, jelikož je diskutován na jiných mezinárodních fórech a neexistuje na něm shoda. Dle veřejně dostupných informací nebylo vynětí ECT pro intra-unijní spory v rámci modernizace vůbec projednáváno. Takové vynětí by vyžadovalo souhlas ostatních smluvních stran ECT. Španělsko či Francie již vyjádřily obavy nad úspěchem modernizace a vyzvaly Komisi ke zvážení odstoupení od celé ECT. Ve světle rozhodnutí Komstroy Investment je zřejmé, že stejný závěr padne ohledně žádosti o stanovisko podané Belgií v kontextu modernizačního procesu ECT, tj. zda mechanismus ISDS obsažený v návrhu přepracované ECT, který kromě řízení u multilaterálního investičního soudu preferovaného EU stále ponechává arbitrážní řízení, aniž by jeho aplikace byla vyloučena pro intra-unijní spory, je mezi členskými státy EU možný. Odpověď Soudního dvora bude téměř s jistotou záporná.

Environmentální organizace rozsudek vítají s tím, že usnadní vládám přijímat klimatická opatření a plnění cílů Pařížské dohody a Zelené dohody pro Evropu. Je podle nich rovněž důkazem toho, že EU a její členské státy by měly od ECT co nejdříve společně odstoupit.

Přijatý stavební zákon je proto předpisem, u něhož rozhodně nelze hovořit o společenské a politické shodě, což je u legislativy tak zásadní důležitosti politováníhodné. O tom, jak zásadní tato neshoda je, svědčí i hlasy, které již nyní volají po tom, aby byly přijaté zákony ještě před nabytím účinnosti zrušeny nebo alespoň upraveny. Nový stavební zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 283/2021 Sb., změnový zákon byl vyhlášen pod č. 284/2021 Sb. Účinnost nového stavebního zákona i změnového zákona je stanovena na 1. 7. 2023, s výjimkou vybraných ustanovení, jež mají nabýt účinnosti dříve.

V tomto komentáři bychom rády shrnuly hlavní změny, které nový stavební zákon a změnový zákon přináší, i kritiku, kterou si oba tyto předpisy doposud vysloužily. Hlavní pozornost bude věnována tomu, jak se nový stavební zákon dotkne zájmů v oblasti ochrany životního prostředí. Autorky z našeho Centra vyjadřovaly nesouhlas s hlavními směry těchto úprav již v procesu přípravy zákona. Nyní nezbývá než tento nesouhlas zopakovat.

Ke způsobu přípravy nového stavebního zákona

Způsob přípravy nového stavebního zákona lze těžko komentovat jinak než jako bezprecedentní. Věcný záměr i paragrafované znění návrhu obou zákonů byly připravovány mimo resort Ministerstva pro místní rozvoj (MMR), který má tuto oblast v gesci, a to Hospodářskou komorou ČR, s níž MMR uzavřelo zvláštní memorandum. Tím došlo de facto k převedení vlastní přípravy předpisu na soukromý subjekt, a to navíc na subjekt, jehož členové (mimo jiné developerské společnosti a stavební podnikatelé) mají být stavebním zákonem regulováni.

Právě takový subjekt měl tedy zásadní možnost ovlivnit koncepční řešení návrhu, na druhou stranu podobný vliv na obsah zákona nebyl umožněn jiným aktérům, jejichž zájmů se zákon dotkne. To založilo nežádoucí nevyváženost. Přitom právě v případě stavební legislativy je snad víc než kde jinde nezbytné dbát na to, aby i při přípravě legislativy byly vyvažovány soukromé zájmy různých skupin s veřejnými a celospolečenskými zájmy. Právě stavební zákon má být totiž základní platformou, na které dochází k vyvažování těchto různých soukromých a veřejných zájmů s dopady do území.

Územní plánování doznává dílčích změn

Oblasti územního plánování se netýkají tak rozsáhlé změny jako jiných oblastí regulovaných v současném stavebním zákoně. Zůstávají zachovány téměř všechny stávající koncepční nástroje územního plánování, tedy celostátní územní rozvojový plán (ten byl do stavebního zákona zaveden nově až od 1. 1. 2021), krajské zásady územního rozvoje, obecní územní plány a také regulační plány. Zrušena však má být politika územního rozvoje. Na jejím místě nový stavební zákon upravuje tzv. „Politiku architektury a stavební kultury České republiky“, která má být strategickým dokumentem s celostátní působností, jenž určuje vizi, cíle a opatření k dosažení kvality vystavěného prostředí (§ 70 nového stavebního zákona).

Velká část obsahu, který se dosud vyskytoval v politice územního rozvoje, se přesune do územního rozvojového plánu (§ 74 nového stavebního zákona). Týká se to také vymezování ploch a koridorů určených pro umístění záměrů mezinárodního nebo celostátního významu, nebo přesahujících svým významem území jednoho kraje (tj. zejména různých staveb dopravní a technické infrastruktury). Územní rozvojový plán je již jedním z druhů územně plánovací dokumentace, který má být pořizován ve formě opatření obecné povahy. Na rozdíl od politiky územního rozvoje jej tedy bude možné podrobit soudnímu přezkumu.

Jediné řízení o povolení záměru namísto územního a stavebního řízení

Pokud však jde o jeden z nejvýznamnějších realizačních nástrojů územního plánování, který je upraven v současném stavebním zákoně, tj. územní rozhodnutí, ten již zachován nebude. Územní rozhodnutí, dnes většinou vydávané v samostatném územním řízení, má být zcela včleněno do tzv. řízení o povolení záměru (§ 182 a násl. nového stavebního zákona). Hlavním cílem změn v povolovacích řízeních je urychlení a zjednodušení příslušných procesů. Jejich integrace je jedním z významných projevů tohoto cíle.

Mění se také orgány, které mají rozhodovat o povolování záměru. Nový stavební úřad ruší současné stavební úřady působící v rámci obecních a krajských úřadů a vytváří novou státní stavební správu. Ta má být složena z krajských stavebních úřadů, Specializovaného a odvolacího stavebního úřadu a Nejvyššího stavebního úřadu. Důvodem má být podle MMR potřeba řešení problému systémové podjatosti a také „odstranění nedostatků v činnosti stavebních úřadů a dotčených orgánů“. Související rozsáhlé organizační a personální změny jsou však také předmětem kritiky. Podle dopadové studie zpracované Ministerstvem vnitra mohou tyto institucionální změny znamenat „zásah do fungování veřejné správy, který by mohl oblast stavebnictví zasáhnout a paralyzovat v řádu let“.

Snahy o urychlení řízení – lhůty, fikce a apelační princip

Snaha o urychlení se promítla také do vymezení řady lhůt či jejich zkrácení oproti současnému stavu. Základní lhůta pro vydání rozhodnutí o povolení stavby stavebním úřadem bude 30 dnů u jednoduchých staveb, 60 dnů u ostatních staveb a 120 dnů v případě záměrů EIA. Tyto lhůty lze prodloužit až o 30 dní ve zvlášť složitých případech a až o 60 dní v případě řízení s velkým počtem účastníků nebo je-li třeba doručovat veřejnou vyhláškou nebo do ciziny. Lhůty se týkají také vydávání vyjádření a závazných stanovisek dotčenými orgány (těmi, na které se nevztáhne integrace agendy – viz níže) a zachována byla také fikce souhlasu dotčeného orgánu známá již ze současného zákona, kam byla zavedena k 1. 1. 2021.

Z našeho pohledu je třeba upozornit na to, že lhůty a fikce samy o sobě neřeší příčiny problémů, jež vedou ke zpožděním v řízeních. Pouze tlačí na příslušné stavební úřady a na dotčené orgány, aby o věci rozhodly rychle (nebo vůbec), a to bez ohledu na okolnosti případu i kvalitu a zákonnost výsledného rozhodnutí. Pokud mají příslušné orgány rozhodovat včas, musí k tomu být v první řadě odpovídajícím způsobem personálně vybaveny. V návaznosti na to nabízí již současný právní řád také možnost využití standardních opatření proti nečinnosti.

Snaha o urychlení se v novém stavebním zákoně odrazila také v úpravě týkající se odvolacích řízení, u nichž je nově zavedeno uplatnění tzv. apelačního principu. Pokud odvolací orgán dojde k závěru, že rozhodnutí je nezákonné nebo nesprávné, pak jej má sám změnit, nikoli jen zrušit a vrátit. To by mělo podle MMR zabránit administrativnímu „ping-pongu“, při němž dochází k opakovanému předávání věci mezi prvostupňovým a druhostupňovým orgánem.

Dále se snaha o urychlení týká také soudního přezkumu vydaných povolení. Žalobu proti rozhodnutí stavebního úřadu bude možné podat jen do jednoho měsíce ode dne oznámení tohoto rozhodnutí (tj. dochází ke zkrácení standardní lhůty na polovinu). Vedle toho nový stavební zákon zavádí i v tomto případě režim blížící se apelačnímu principu, když stanoví, že v případech, kdy je žaloba důvodná a bez dalšího dokazování je zcela zřejmé, jak by v případě jeho zrušení a vrácení stavebnímu úřadu k dalšímu řízení musel stavební úřad rozhodnout, může soud rozsudkem napadené rozhodnutí změnit. Zatímco v případě správního přezkumu lze uplatnění tohoto principu s ohledem na požadavek hospodárnosti a rychlosti řízení chápat, v případě soudního přezkumu tento postup narušuje dělbu moci mezi mocí výkonnou a soudní. Je proto otázka, jak se k němu soudy postaví.

Účast veřejnosti v procesech podle stavebního zákona dále oslabí

Významnou změnou, kterou nový stavební zákon přináší ve vztahu k účasti veřejnosti, je vyloučení možnosti podávání námitek při pořizování územně plánovací dokumentace. Nový stavební zákon ruší institut zástupce veřejnosti a také výslovně stanoví, že se neuplatní obecná úprava obsažená ve správním řádu, podle níž jsou některé osoby oprávněny k podání námitek proti návrhu opatření obecné povahy. Veřejnost tedy bude mít při pořizování územně plánovací dokumentace pouze možnost podat připomínky. Lze připomenout, že případě připomínek stačí, když budou v odůvodnění územně plánovací dokumentace „vypořádány“, zatímco o námitkách se muselo zvlášť rozhodnout, proto šlo o silnější nástroj.

Pokud jde o okruh osob, které se budou moci účastnit řízení o povolení záměru, tak ten se významně nemění. Nový stavební zákon sice opět stanoví, že se řízení mohou účastnit i „osoby, o kterých tak stanoví jiný zákon“ (§ 182 nového stavebního zákona), nicméně v praxi se bude patrně jednat nadále pouze o environmentální spolky oprávněné k účasti v tomto řízení na základě zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Nedošlo k žádné změně v ustanovení § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, která by zpětně rozšířila účast i na další spolky oprávněné podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Tuto problematiku jsme podrobně komentovaly na našem blogu v příspěvku ze dne 10. 2. 2021.

Ochrana životního prostředí v kontextu nového stavebního zákona

Pokud jde o požadavky na ochranu životního prostředí, lze v první řadě odkázat na základní cíle územního plánování, které zůstávají zachovány i v novém stavebním zákoně. Cílem územního plánování je mimo jiné „vytvářet předpoklady pro udržitelný rozvoj území spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích“ (tj. princip trvale udržitelného rozvoje). Kromě toho se nový stavební zákon hlásí také k ochraně krajiny a nezastavěného území a k ochraně a rozvoji zelené infrastruktury.

Pozitivním přínosem nového stavebního zákona je v tomto směru užší provázání územně plánovací dokumentace s vymezováním územního systému ekologické stability (k vymezení nadregionálního ÚSES by mělo docházet konečně také na celostátní úrovni – v územním rozvojovém plánu). Na úrovni územního plánu by navíc mělo dojít také k vymezení zelené infrastruktury. Ta je novým stavebním zákonem považována za součást tzv. veřejné infrastruktury (do které se jinak řadí například také infrastruktura dopravní).

V obecných ustanoveních týkajících se umisťování staveb a technických požadavků na stavby (tj. stavební právo hmotné) lze nalézt další požadavky týkající se ochrany životního prostředí, úspor energie a udržitelného využití přírodních zdrojů:

• Stavby se umisťují v souladu s územně plánovací dokumentací, a nebyla-li vydána, s cíli územního plánování. Stavby se umisťují též s ohledem na charakter území, urbanistickou, architektonickou, kulturně historickou, přírodní a archeologickou hodnotu území a kvalitu vystavěného prostředí.
• Stavba má být navržena a provedena takovým způsobem, aby neměla nepřípustný negativní vliv na kvalitu životního prostředí nebo na klima a také aby nezpůsobila nadměrný úhyn rostlin a zranění nebo úhyn živočichů nebo ničení jejich biotopů nebo zhoršení prostupnosti krajiny pro volně žijící živočichy.
• Stavba a její technické zařízení pro vytápění, chlazení, osvětlení a větrání musí být navrženy a provedeny takovým způsobem, aby při jejich užívání, údržbě nebo provozu byla spotřeba energie co nejnižší s ohledem na účel užívání a na místní klimatické podmínky. Stavba musí být rovněž energeticky účinná.
• Stavba musí být navržena, provedena a odstraněna takovým způsobem, aby bylo zajištěno udržitelné využití přírodních zdrojů zejména opětovným využitím nebo recyklovatelností materiálů a konstrukcí z odstraněné stavby nebo použitím surovin nebo druhotných materiálů šetrných k životnímu prostředí při stavbě.

Je však třeba upozornit, že zmíněný požadavek, aby stavby neměly nepřípustný negativní vliv mimo jiné na klima, je vlastně jedinou výslovnou zmínkou o ochraně klimatu v textu nového stavebního zákona. To je v našem současném kontextu, kdy klimatická změna je největší environmentální výzvou pro státy i pro celý svět, nepříjemné překvapení. Všeobecně lze nástroje vymezované ve stavebním zákoně vnímat jako jedny z potenciálně nejúčinnějších nástrojů vůbec pro vytyčení a realizaci klimatických opatření, a to nejen v oblasti zmírňování změny klimatu (mitigace), ale zejména také v oblasti adaptace na již probíhající klimatické změny. Nový stavební zákon je v tomto směru nevyužitou příležitostí.

Integrace agendy dotčených orgánů do státní stavební správy

Patrně největší problém, který nový stavební zákon přináší z pohledu ochrany životního prostředí v České republice, se však nenachází přímo v textu tohoto zákona. Nachází se v doprovodném změnovém zákoně, jímž se mění celá řada souvisejících právních předpisů. Mimo jiné mezi ně patří také zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, lesní zákon, vodní zákon, zákon o ochraně ovzduší, zákon o státní památkové péči atd. Dílčích změn má v těchto zákonech nastat větší množství, na tomto místě je však třeba upozornit zejména na rozsáhlé koncepční změny týkající se činnosti dotčených orgánů.

Velká část agendy dotčených orgánů má být podle nové právní úpravy integrována do státní stavební správy, tj. podmínky pro vydání souhlasů a povolení výjimek podle zvláštních právních předpisů by měl do budoucna posuzovat sám stavební úřad. Například v případě ochrany přírody a krajiny to znamená, že o souvisejících odborných otázkách nebudou ve vazbě na stavební záměry rozhodovat dosavadní orgány ochrany přírody, ale přímo úředníci stavebních úřadů.[1] Právě tato integrace je předmětem naprosto zásadní kritiky ze strany odpůrců nové právní úpravy. Výsledný přístup zavádí dvojkolejnost státní správy, kdy se na vybraných úsecích bude rozhodovat zvlášť o stavebních a zvlášť o nestavebních věcech.

V současné době hájí veřejné zájmy týkající se ochrany životního prostředí u stavebních záměrů různé orgány ochrany jednotlivých složek životního prostředí. Jsou k tomu odpovídajícím způsobem odborně vybaveny. Hájit dané zájmy je jejich posláním a účelem, k němuž byly založeny. Stavební zákon jim však tyto pravomoci odebírá (pokud jde o stavební záměry) a svěřuje je přímo stavebním úřadům. Jde přitom o celou řadu agend, například o vydávání souhlasů pro stavby, které mohou ovlivnit vodní poměry (např. stavby v ochranných pásmech vodních zdrojů), o vydávání souhlasu k odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu a podobně také o povolování odnětí pozemků určených k plnění funkcí lesa, o povolování kácení dřevin rostoucích mimo les, o povolování výjimek ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů nebo o povolování provozu zdrojů nadlimitního hluku. Současným dotčeným orgánům je v některých případech ponechána možnost uplatnit alespoň (právně nezávazné) vyjádření. Někdy však nebude možné ani to.

Pokud jde o posuzování vlivů záměru na životní prostředí (EIA), nový stavební zákon předpokládá možnost vedení integrovaného „řízení s posouzením vlivů“. V takovém případě se nebude vydávat závazné stanovisko EIA – stavební úřad rozhodne o záměru na základě dokumentace a posudku a příslušné podmínky vyplývající z EIA uvede přímo ve výrokové části rozhodnutí o povolení záměru. Nepůjde-li se touto cestou, pak zůstane povolovací řízení navazujícím řízením a EIA bude samostatná. S ohledem na rozsáhlé změny v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí bude však i v těchto případech příslušným úřadem k vedení EIA často stavební úřad.

Takové přenesení agendy ochrany životního prostředí na stavební úřady nutně vyvolává pochybnosti: Za prvé, zda budou mít stavební úřady odborné zázemí pro to, aby posuzovaly vysoce odborné otázky, například vlivy stavebních záměrů na životní podmínky zvláště chráněných druhů rostlin nebo živočichů. Za druhé, jak budou stavební úřady v roli nově stanoveného „obhájce“ ochrany životního prostředí objektivně řešit střet s kolizním zájmem na stavebním rozvoji území, když právě ten druhý zájem je jejich hlavním posláním. Za třetí, „zvnitřnění“ hájení různých (často i vzájemně kolizních) veřejných zájmů do jednoho úřadu uvnitř jediné hierarchické struktury je netransparentní, neumožňuje veřejnou kontrolu nad procesy a kritérii upřednostnění některých zájmů před jinými.

Závěrečné úvahy

Nový stavební zákon jistě splnil některé z cílů rekodifikace – právní úprava je o něco přehlednější a obsahuje některé dílčí změny k lepšímu. Popsaný koncept integrace agendy dotčených orgánů do státní stavební správy však podle našeho názoru předznamenává zcela zásadní oslabení v oblasti ochrany dotčených veřejných zájmů (ve vztahu k ochraně životního prostředí i mimo ni). Z našeho pohledu se jedná o zcela nežádoucí signál pro společnost, že český stát dostatečně nedbá na ochranu životního prostředí (k čemuž ho zavazuje čl. 7 Ústavy) a že riskuje budoucí porušování závazků k ochraně životního prostředí vyplývajících také z mezinárodního a unijního práva. To je ještě více alarmující v době stupňování závažných problémů životního prostředí a postupující klimatické krize.

Celá oblast stavebního práva je orámována konceptem hájení veřejných zájmů a jejich vyvažováním vůči kolidujícím zájmům soukromým. V případě nového stavebního zákona však dochází k významnému oslabení na straně dotčených orgánů, které mají hájit veřejný zájem, i na straně občanské společnosti – veřejnosti –, jejíž možnosti vyslovovat se účinně k záměrům s dopady na životní prostředí jsou v posledních letech systematicky omezovány. Je to další doklad toho, že u nás od 90. let minulého století neustále klesá politická vůle chránit životní prostředí, přírodu a krajinu, a je velká škoda, že zastáncům těchto zájmů tak už v podstatě nezbývá o moc více, než se spoléhat na externí hráče – Evropskou unii a její Soudní dvůr či kontrolní mechanismy mezinárodních úmluv.

Chcete si přečíst více? Doporučujeme:

Franková, M., Rekodifikace veřejného stavebního práva: Jaké změny má doznat státní správa v oblasti ochrany životního prostředí?, In: České právo životního prostředí, č. 3/2020 (57), s. 41–52, dostupné zde.

Jelínková, J., Věcný záměr nového stavebního zákona aneb zrušení působnosti orgánů ochrany přírody. Ochrana přírody 2/2019, 26. 4. 2019, dostupné zde.

Mana, V., Špatné zákony jsou nejhorším druhem tyranie. Ochrana přírody, č. 1/2021, 21. 2. 2021, dostupné zde.

Stejskal, V., Nový trend: omezování a vylučování působnosti orgánů ochrany přírody pro účely povolování stavebních záměrů. Acta Universitatis Carolinae, Iuridica 3/2019, s. 15–18, dostupné zde.

Svoboda, P., Nový stavební zákon: jak vykastrovat ochranu přírody v ČR. Ochrana přírody 1/2020, 28. 2. 2020, dostupné zde.

Šabatová, A., Komentář ombudsmanky: Záminka pro omezování práv, tisková zpráva, 14. 3. 2019, dostupné zde.

Stanovisko České společnosti pro právo životního prostředí k návrhům na změnu zákona o ochraně přírody a krajiny v souvislosti s návrhem nového stavebního zákona. České právo životního prostředí, č. 1/2021 (59), s. 79–80, bude zveřejněno zde.

Stanovisko Komise pro životní prostředí AV ČR k vládou schválenému návrhu stavebního zákona ze dne 11. 9. 2020, dostupné zde.

 

[1] Podle § 76 zákona o ochraně přírody a krajiny (ve znění účinném od 1. 7. 2023) by měly stavební úřady samy posoudit splnění podmínek pro vydání souhlasu k zásahu do významných krajinných prvků, stanovení odchylného postupu při ochraně ptáků, povolení kácení dřevin včetně uložení náhradní výsadby, povolení souhlasu k činnostem narušujícím krajinný ráz, povolení výjimky ze zákazů týkajících se zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin atd. Odchylný režim se má uplatnit na území zvláště chráněných území a lokalit soustavy Natura 2000. V jejich případě se popsaná integrace neuplatní, ovšem s jednou významnou výjimkou – v zastavěném území, zastavitelné ploše nebo v jejich částech, pokud byly v tomto území, ploše nebo v jejich částech územním plánem stanoveny prvky regulačního plánu nebo byl pro ně vydán regulační plán, a to na území chráněných krajinných oblastí, národních parků, ochranných pásem zvláště chráněných území, evropsky významných lokalit a ptačích oblastí, se integrace uplatní (včetně posuzování podmínek pro povolení výjimky ze zákazů týkajících se zvláště chráněných území atd.). Speciálním orgánům ochrany přírody (správám národních parků, Agentuře ochrany přírody a krajiny) bude umožněno pouze podání připomínek.

Stanovení ambicióznějšího cíle pro rok 2030

Původní cíl pro snížení emisí skleníkových plynů v Evropské unii do roku 2030 byl stanoven již v roce 2014 na 40 % a poté byl po uzavření Pařížské dohody finálně promítnut do legislativních předpisů. Navýšení cíle pro rok 2030 na 50 – 55 % avizovala současná předsedkyně Evropské komise Ursula von der Leyen již v rámci své nominace na tento post po volbách do Evropského parlamentu v květnu 2019. Ursula von der Leyen představila Zelenou dohodu pro Evropu jako první prioritu nové Evropské komise a deklarovala cíl přeměnit Evropu na první klimaticky neutrální kontinent na světě. Ve sdělení Zelená dohoda pro Evropu z prosince 2019 byl tento cíl potvrzen spolu s prozatímním cílem pro rok 2030 ve výši 50 až 55 %. V téže době se na cíli klimaticky neutrální EU do roku 2050 dohodla i Evropská rada (kromě Polska). V březnu roku 2020 byl pak představen návrh tzv. evropského právního rámce pro klima (někdy také nazývaný klimatický zákon), který závazně zakotvuje cíl klimaticky neutrální EU do roku 2050 a v červnu letošního roku byl finálně schválen. Ve schváleném kompromisním znění má být stanoven proces k určení prozatímního cíle snížení emisí pro rok 2040, má být vyjasněna role zachycování uhlíku a také má dojít ke zřízení Evropské vědecké poradní rady pro změnu klimatu (European Scientific Advisory Board on Climate Change).

Navýšení cíle pro rok 2030 bylo v září roku 2020 shledáno proveditelné a vydané sdělení avizovalo k tomu nezbytné kroky spočívající právě v novelizaci legislativních předpisů, jejichž představení bylo naplánováno na léto 2021. Cíl 55 % snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 také potvrdila Evropská rada v prosinci 2020.

Obsah balíčku

Balíček se ze zřejmých důvodů označuje jako balíček „Fit for 55“ a jde o pořádný balík návrhů změn stávajících legislativních předpisů (směrnic a nařízení), návrhů úplně nových legislativních předpisů i několika doprovodných sdělení, které všechny mají zajistit splnění cíle snížení emisí skleníkových plynů v EU do roku 2030 o 55 %. Celý balíček byl v pátek 16. července doplněn novou strategií EU v oblasti lesnictví, která deklaruje mimo jiné plán výsadby tří miliard stromů v celé Evropě do roku 2030.

Evropská komise balíček „Fit for 55“ představila jako vyvážený mix finančních nástrojů, ambicióznějších cílů, zpřísněných standardů a podpůrných opatření.

Mezi finanční nástroje patří novela směrnice o zdanění energie zavádějící např. zdanění leteckého paliva (nicméně až v příští dekádě), úprava systému pro obchodování s emisemi skleníkových plynů (EU ETS) snížením udělování bezplatných povolenek (v sektoru letectví) a zvýšením lineárního redukčního koeficientu, rozšíření ETS na námořní dopravu a zavedení paralelního systému ETS vztahujícího se na budovy a silniční dopravu. Posledním finančním nástrojem je zavedení tzv. mechanismu uhlíkového vyrovnání, kterému se přezdívá uhlíkové clo a které se bude od roku 2026 vztahovat na uhlíkově náročné produkty dovážené do EU (cement, železo, ocel, hliník, hnojiva, elektřina).

Unijní cíle jsou navýšeny ve čtyřech oblastech: podíl obnovitelných zdrojů energie se má zvýšit na nejméně 40 % do roku 2030, energetická účinnost se má do stejného roku navýšit na 36 % konečné spotřeby energie (resp. 39 % primární spotřeby energie). To je doprovozeno zvýšením cíle v oblasti sdíleného úsilí, tedy sektoru momentálně stojícím mimo EU ETS, zde má dojít k snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 o 40 % oproti roku 2005 (namísto původních 30 %). Je revidováno rovněž nařízení LULUCF s ambicióznějším cílem pro obnovení přirozených propadů uhlíku. Komise se v oblasti energetické účinnosti a obnovitelných zdrojů energie zaměřuje zejména na budovy – jsou stanoveny cíle pro minimální renovace veřejných budov (každoročně 3 % plochy), či cíl pro zvyšování podílu obnovitelných zdrojů energie při vytápění a chlazení. V oblasti podpory obnovitelných paliv také přichází novelizace ohledně udržitelnějších podmínek pro biomasu – má být zamezeno např. získávání biomasy pro výrobu energie z primárních lesů, rašelinišť a mokřadů.

Nové standardy jsou plánovány v oblasti dopravy. V oblasti silniční dopravy je navrženo zpřísnění stávajících pravidel pro průměrné emise z nových vozidel – emise z osobních automobilů mají klesnout o 55 % do roku 2030 a od roku 2035 mají mít nová vozidla průměrně nulové emise. Podobně jsou standardy zpřísněny i pro lehká užitková vozidla (dodávky). To je logicky doplněno novými pravidly pro infrastrukturu pro alternativní paliva. Návrh nařízení stanoví minimální vzdálenosti dobíjecích stanic (každých 60 kilometrů v případě elektrického nabíjení a každých 150 km v případě vodíkových paliv). Kromě toho jsou navržena nová pravidla pro udržitelná paliva v letectví a v námořní dopravě, včetně požadavků na udržitelnou infrastrukturu pro tyto dopravní prostředky.

Poslední skupinu návrhů tvoří tzv. podpůrná opatření. Konkrétně má vzniknout nový sociální klimatický fond, do kterého mají plynout prostředky právě z nově vzniklého paralelního ETS pro budovy a silniční dopravu a mají pokrýt náklady těm, kdo jsou zvýšením cen fosilních paliv nejvíce ohroženi (nízkopříjmoví spotřebitelé). Kromě toho mát být posílen Inovační a Modernizační fond, do kterých by nově mělo z obchodu s emisními povolenkami plynout více prostředků.

Nesnadná minulost i budoucnost balíčku

Balíček nicméně nyní bude muset být schválen Evropským parlamentem a Radou EU, a získat souhlas zástupců členských států může být obtížné paradoxně i přes to, že balíček promítá 55% cíl, který schválili lídři členských států v prosinci roku 2020 na Evropské radě a kde rovněž vyzvali Komisi, aby předložila příslušné legislativní návrhy.

Podle serveru Politico ani samotní eurokomisaři nebyli ohledně přijetí balíčku jednotní – hlavním problémem prý bylo rozšíření nového systému obchodování s emisními povolenkami na silniční dopravu a budovy. Zpoplatnění emisí ze silniční dopravy a vytápění budov prý narazilo i u europoslanců. Jinak většinou zelený Evropský parlament se prý obává hlavně ekonomického dopadu zdražení paliv a vytápění na spotřebitele. Nezisková organizace European Environmental Bureau kritizuje návrhy ze stejného důvodu. Zahrnutí budov a silniční dopravy do ETS podle jejích zástupců přenese náklady na ekologickou transformaci na spotřebitele, místo aby je platil těžký průmysl a zemědělci (v souladu s principem znečišťovatel platí).

Šance pro Česko?

Na nutnost opatření uchopit sociálně citlivě a transformaci nastavit spravedlivě upozorňuje i Jiří Koželouh z Hnutí Duha, dodává však, že balíček představuje velkou příležitost pro snížení našich emisí skleníkových plynů a vyčištění našeho ovzduší. Kateřina Davidová z Europeum vysvětluje, že v praxi může balíček znamenat podporu pro renovace a zateplení budov a tím občané mohou ušetřit za energii a dýchat čistší vzduch. Upozorňuje také na to, že balíček představuje šanci, jak provést nezbytné změny za pomoci evropských fondů. Zároveň ale varuje, že čeští politici se musí aktivně a zodpovědně chopit příležitosti, smysluplně a transparentně využít peníze a nepromarnit tuto jedinečnou šanci. Martin Sedlák ze Svazu moderní energetiky dokonce upozorňuje na to, že právě stagnace podílu zelené energie v Česku ohrožuje zejména spotřebitele tím, že se prodlužuje závislost na spalování uhlí, které se s rostoucí cenou za emisní povolenky stává stále více nekonkurenceschopné.

Česká republika se obnovitelných zdrojů energie nemusí obávat, jelikož podle dostupných a aktuálních studií má velký potenciál navýšit podíl energie z těchto zdrojů a tím zlepšit i zdraví lidí a pomoci krajině. Bude k tomu však potřeba vhodně nastavit stimulační politiky. Nejen k tomu lze využít právě prostředky z Evropské unie. Do Česka potečou mimo jiné i prostředky z nedávno schváleného Fondu pro spravedlivou transformaci, jehož máme být čtvrtým největším příjemcem a který cílí zejména na Ústecký, Moravskoslezský a Karlovarský kraj. Hlavním úkolem Česka tak bude zejména zajistit tok financí směrem k opravdu udržitelným činnostem a zároveň tak, aby neprohlubovaly rozdíly v bohatství jednotlivých společenských skupin.

Česko podle ministra životního prostředí Richarda Brabce zatím směřuje ke snížení emisí do roku 2030 o 40 %, ovšem posun na 55 % by podle něj znamenal nesmírné náklady. Dá se očekávat, že v Česku narazí zejména plán ukončit výrobu dieselových a benzinových automobilů do roku 2035. Nejen z toho důvodu přijel Frans Timmermans, výkonný místopředseda Evropské komise odpovědný za tuto agendu, do Česka hned dva dny po představení balíčku.

Závěr: co chtějí občané?

Přijetí balíčku bude tedy ještě dlouhý a náročný proces, a to i přes to, že podle nedávno zveřejněného průzkumu Eurobarometr Evropané považují změnu klimatu za nejvážnější současný problém a 90 % z nich souhlasí s tím, že by se emise skleníkových plynů měly snížit na minimum a zbývající emise by měly být kompenzovány, aby EU do roku 2050 dosáhla klimatické neutrality.

 

Jedním z bodů polemiky jsou mnohamilionové žaloby, které jsou na základě ECT aktuálně vznášeny na evropské státy v kontextu rozhodování vlád o ukončení používání uhlí nebo zavírání uhelných dolů jakožto podstatných zdrojů emisí CO₂. Z poslední doby se jedná o žalobu německé RWE na Nizozemí či hrozící žalobu finského akcionáře v německé společnosti Uniper na Nizozemí v souvislosti s plány nizozemské vlády na ukončení provozu uhelných elektráren nebo žalobu australské společnosti Prairie Mining na Polsko ohledně licencí pro těžbu v polských uhelných dolech. Hrozba dalších žalob není vyloučena.

V únoru Francie vyzvala Evropskou komisi ke zvážení koordinovaného ukončení ECT. Dle Francie pomalost modernizačního procesu již nedává naději na včasné naplnění klimatických cílů EU. Shodně už v prosinci 2020 apelovala španělská ministryně pro ekologickou tranzici, když  ECT označila za překážku v plnění klimatických cílů a poukázala na její nekompatibilitu s Pařížskou dohodou.

Prosté odstoupení ze stávající ECT je nicméně problematické s ohledem na to, že ECT obsahuje tzv. sunset klauzuli, která zajišťuje ochranu učiněným investicím ještě po dobu dalších 20 let po dni, kdy odstoupení dané smluvní strany nabude účinku. Lucemburský ministr pro energetiku tak počátkem února vyzval k pokračování ve vyjednávání o modernizaci ECT s poukazem na to, že členské státy EU představují polovinu smluvních stran, tvoří 65 % rozpočtu sekretariátu ECT a předčasné ukončení negociací by znamenalo zásadní diplomatickou prohru a krok zpět v klimatickém úsilí. Dle Lucemburska je nicméně nezbytné okamžité ukončení ochrany investic do fosilních paliv a výrazná změna definice „hospodářských aktivit v odvětví energetiky“, resp. „energetických materiálů a produktů“, v návrhu modernizované ECT. Tato ambice je dle lucemburského ministra nutná nejen pro některé členské státy EU, ale i pro celou EU, jelikož jakákoliv příležitost zpomalit proces ukončení užívání fosilních paliv krytých ECT omezuje vlády členských států vykročit k energetické tranzici, snižování CO₂ a stanovení vlastního energetického mixu.

V návaznosti na tento vývoj EK v polovině února předložila svým smluvním partnerům v rámci vyjednávání modernizace ECT požadavek na desetiletý phase-out z fosilních paliv, nejpozději do roku 2040, a přechodně by byly chráněny nové investice do plynu za splnění určitých podmínek, včetně emisních limitů. Nové investice do uhlí a ropy, jakož i energie vyrobená na základě fosilních zdrojů by okamžikem přijetí dodatku k ECT nepožívaly ochrany. I tento kompromis tedy po určitou dobu zcela nezabrání potenciálním nárokům z již uskutečněných fosilních investic.

V kontextu České republiky je nutné nicméně zmínit, že řada žalob, jimž Česká republika v posledních letech čelila na základě ECT ze strany soukromých investorů, se týkala investic do obnovitelných zdrojů energie, konkrétně do solárních elektráren. Jinými slovy do žádoucích nízkouhlíkových investic, jejichž příliv by do smluvních států ECT měl být podpořen právě díky existenci ECT a ochrany, jež ECT investorům smluvních stran poskytuje. Změna podpory a zavedení speciálního odvodu za výrobu elektřiny ze slunečního záření vůči určitým provozovatelům solárních elektráren na konci roku 2010 vedla k sedmi investičním sporům a nárokům z titulu porušení standardu spravedlivého a rovnoprávného zacházení. I když všechny spory vyjma jednoho, který ještě probíhá, dopadly pro Česko dobře, náklady vynaložené na jejich obhajobu dosahují desítek milionů korun. Podobné situaci čelily i Itálie a Španělsko poté, co rovněž vlivem finanční krize a nekontrolovatelného nárůstu fotovoltaických zařízení změnily výši a podmínky podpory, a navíc mnoho sporů prohrály a musely investory odškodňovat.

Modernizovaný text ECT, respektive návrh ze strany EU, na tuto situaci reaguje v rámci ustanovení o právu států přijímat regulatorní opatření v oblastech veřejného zájmu a za tím účelem měnit právní úpravu. Text výslovně uvádí, že rozhodnutí státu, že neudělí, neobnoví nebo neudrží podporu, nezakládá porušení ECT, vyjma případů, kdy se stát k udělení, obnově nebo udržení podpory speciálně zaváže v právní úpravě nebo ve smlouvě. Rovněž si EU chce v modernizované ECT zajistit dodržování evropských pravidel na poskytování veřejné podpory ve smyslu, že ECT nebude členskému státu EU bránit v pozastavení vyplácení podpor a že navrácení neoprávněných podpor nebude zakládat nárok investora na odškodnění dle ECT.

V kontextu evropských klimatických priorit EU dále do návrhu modernizované ECT vložila nová ustanovení o udržitelném rozvoji, klimatické změně a přechodu na čistou energii, včetně výslovného odkazu na Rámcovou úmluvu OSN o změně klimatu a na Pařížskou dohodu. Státy by měly účinně implementovat cíle těchto dohod a obchod a investice by měly jít ruku v ruce s mitigačními a adaptačními opatřeními. Podporovány by měly být investice a obchod relevantní pro boj s klimatickou změnou.

Kromě otázky, zda ECT brzdí své smluvní strany v plnění klimatických cílů, je dalším problematickým bodem širší „evropské“ téma, a to mechanismus řešení investičních sporů mezi investorem a státem („ISDS“) uvnitř EU. ISDS v podobě arbitrážního řízení byl v roce 2018 odmítnut Soudním dvorem EU ve známém rozhodnutí Achmea v kontextu nizozemsko-slovenské dohody o ochraně zahraničních investic. Na základě rozhodnutí Soudního dvora způsob řešení sporu formou rozhodčího řízení mezi investorem, který má pouze národnost členského státu EU, a členským státem EU je nekompatibilní s právem EU. Dle unijních institucí mají být takové spory v souladu s články 267 a 344 Smlouvy o fungování EU řešeny výlučně národními soudy zemí EU, jež mohou Soudnímu dvoru EU klást předběžné otázky za účelem zajištění jednotného výkladu evropského práva. Následně v květnu 2020 dotčené evropské státy (kromě tří) podepsaly plurilaterální dohodu o ukončení intra-unijních dohod o ochraně investic, ve které státy označily ISDS za protiprávní v rámci EU s cílem zabránit zahajování nových řízení a vypořádání těch probíhajících.

Tato Dohoda o ukončení výslovně stanovila, že se netýká ISDS mechanismu obsaženého v článku 26 ECT, který prozatím zůstává v platnosti a bude řešen separátně později. Ve skutečnosti je dle ECT zahajována většina současných sporů, jež se dotýkají klimatických politik. Vzhledem k nepřehlednosti celé situace a za účelem nastolení právní jistoty Belgie požádala Soudní dvůr EU o stanovisko, zda mechanismus ISDS obsažený v návrhu přepracované ECT, který kromě řízení u multilaterálního investičního soudu preferovaného EU stále ponechává arbitrážní řízení, aniž by jeho aplikace byla vyloučena pro intra-EU spory, je mezi členskými státy EU možný. Jinými slovy, zda návrh, o který vyjednavači EU usilují, bude z pohledu práva EU nenapadnutelný. Žádost leží u Soudního dvora od loňského prosince.

Doposud Evropská komise dávala přednost revizi stávající ECT před jejím úplným ukončením. Poprvé v prosinci připustila možnost jednostranného odstoupení od ECT, pokud modernizace nebude přijata „v přiměřené době“. Čistě unijní záležitost týkající se ISDS nenachází pochopení u dalších smluvních partnerů, nejviditelněji u Japonska. Jakákoliv změna ECT vyžaduje souhlas všech smluvních stran, mezi kterými jsou země jako Kazachstán, Turkmenistán či Uzbekistán, jež jsou závislé na exportu fosilních paliv, a nemají tudíž příliš zájem stávající systém měnit. Oficiální pozice České republiky není známa. Dle komentátorů se země východní Evropy staví ke změně ECT spíše zdrženlivě, např. Slovensko se obává podkopání stávajících investic do infrastruktury na plyn.  

Komentátoři předvídají, že pokud nedojde k úspěšnému dokončení negociací před summitem COP26 v tomto roce, snaha o modernizaci ECT se rozplyne. Pak lze očekávat exodus evropských států z ECT, a pokud ne ze strany všech členských států EU či ze strany samotné EU, můžeme se „těšit“ na další právní komplikace. Jediným členským státem EU, který už jednostranně odstoupil od ECT, zůstává Itálie. Aktuální čtvrté kolo negociací proběhlo na začátku března, kdy byl poprvé diskutován text definice „hospodářských aktivit v odvětví energetiky“. Na přesné znění této definice, jež je klíčem k ponechání či vyjmutí fosilních investic z ochrany modernizované ECT, bude zaměřena pozornost před dalším kolem jednání plánovaným na červen. Vývoj budeme nadále sledovat.

 

Pojem ekocida se objevil poprvé v 70. letech 20. století. Použil ho botanik Arthur Galston, když popisoval děsivé účinky, jež měl na lesy a pole během války ve Vietnamu herbicid Agent Orange. V roce 2010 pak definovala ekocidu Polly Higgins, britská právnička a iniciátorka hnutí za její zakotvení jako trestného činu, a to jako „rozsáhlou škodu nebo ztrátu na ekosystémech na určitém území, ať už vlivem lidské činnosti, nebo z jiných příčin, v takové míře, která závažně omezuje pokojné užívání území obyvateli“. Z hlediska etymologie ekocida, při rozložení slova na řecké oikos (domov) a latinské cadere (zabíjet), vlastně znamená zabíjení domova či přeneseně životního prostředí.

Tlak na zakotvení ekocidy jako zločinu podle mezinárodního práva není úplně nový. V roce 2012 proběhla v EU občanská iniciativa s cílem zahájit přípravu evropské směrnice o ekocidě. Iniciativa nezískala potřebný milion podpisů nutný k tomu, aby Evropská komise byla povinna se návrhem zabývat. Evropský parlament ho sice obsahově projednal ve výborech, ale to Komisi nepřimělo skutečně směrnici začít připravovat. I tak tento vývoj ukazuje na zvyšující se zájem občanské společnosti o životní prostředí.

V současné době rozvíjí kampaň za zakotvení ekocidy organizace Stop Ecocide. Argumentuje mimo jiné tím, že v boji proti změně klimatu dobrovolné závazky států ke snižování emisí nefungují a je třeba postupovat radikálněji – změnou mezinárodního práva v trestní oblasti. Některé státy již tuto myšlenku podpořily. Například malé ostrovní státy v čele s Vanuatu vyzvaly mezinárodní společenství k vážné debatě o zločinu ekocidy v prosinci 2019. V Evropě tento návrh podporují Belgie a Francie, jejíž zasedání občanů při projednávání budoucí klimatické politiky mimo jiné odhlasovalo, že ekocida by měla být prohlášena za zločin. Proto francouzský prezident Emmanuel Macron uložil svému právnímu týmu připravit návrh nové francouzské úpravy a také se vyslovil ve prospěch mezinárodního zakotvení ekocidy. Na prohlášení ekocidy za mezinárodní zločin ostatně na konferenci o trestním právu v Římě (2019) apeloval i papež František.

Tématu ekocidy se stihl alespoň okrajově dotknout též Evropský parlament. V rezoluci o lidských právech a demokracii ve světě a v politice EU za rok 2019 v bodu 12 vyzval Unii a členské státy, aby podpořily uznání ekocidy jako mezinárodního zločinu. Rovněž zde v jednom z následujících bodů vyjádřil obavy o budoucnost amazonského pralesa z důvodu extenzivního kácení s ohledem na to, že lesy zásadním způsobem přispívají k mitigaci klimatické změny.

Jak by tedy měla být ekocida zakotvena a souzena? Celá kampaň míří právě k úpravě mezinárodního trestání zločinů, podle které postupuje zmíněný Mezinárodní trestní soud v Haagu. Mezinárodní systém trestání nejzávažnějších zločinů byl dlouhou dobu založen pouze na ad hoc tribunálech (např. norimberský tribunál po 2. světové válce, tribunály pro bývalou Jugoslávii nebo pro Rwandu). Až v roce 1998 se podařilo vyjednat širší shodu států nad návrhem mezinárodní smlouvy s názvem Římský statut, která založila stálý Mezinárodní trestní soud (International Criminal Court, zkr. ICC). Jeho činnost oficiálně započala v březnu 2003, v databázi má nyní 30 případů.

Jurisdikce Mezinárodního trestního soudu se vztahuje pouze na fyzické osoby. To znamená, že soudit lze pouze jednotlivce, nikoli státy. Navíc podmínkou trestní odpovědnosti před tímto soudem je, že osoba jednala s úmyslem a znalostí věci. Podněty pro Soud se podávají k prokurátorovi. Podání podnětu ale automaticky neznamená, že trestní řízení bude skutečně zahájeno. Nejprve probíhá fáze vyšetřování, kdy prokurátor shromažďuje podklady potřebné k určení, zda má trestní řízení probíhat, tj. zda vše nasvědčuje tomu, že byl spáchán zločin spadající pod jurisdikci Soudu. Teprve pokud tomu tak je, věc přebírá předsoudní senát a poté Soud.

Haagský soud může podle platného znění Římského statutu postihovat pouze čtyři trestné činy: genocidu, zločiny proti lidskosti, válečné zločiny a zločiny agrese. Environmentální zločiny v zásadě může rovněž postihovat, ale pouze pokud je poškození životního prostředí součástí některého z uvedených trestných činů. Nelze tedy stíhat poškozování životního prostředí, jež se děje v pokojném (mírovém) stavu. Snahy zastánců zakotvení ekocidy směřují k tomu, aby Římský statut byl doplněn o pátý zločin, ekocidu. Římský statut je mezinárodní smlouva, k jejíž změně je zapotřebí nejprve návrhu některého ze smluvních států a následně souhlasu dvoutřetinové většiny, tj. 82 států. Uvádí se, že taková změna je v současnosti nepravděpodobná. Kampaň organizace Stop Ecocide proto směřuje k tomu, aby počet států podporujících myšlenku nového zločinu narůstal.

Vymezení ekocidy jako soudně stíhatelného zločinu je také právně velmi obtížné, zejména z hlediska určení osoby jednotlivce, který by byl za ekocidu činěn odpovědným, a prokázání jeho úmyslu. Specifickým problémem by mohlo být, od jaké intenzity či závažnosti by šlo o mezinárodní zločin. Patrně by muselo jít o masové, systematické poškozování, jako je např. právě kácení amazonského pralesa. Z důvodů těchto obtíží iniciovala organizace Stop Ecocide vznik panelu expertů v oboru mezinárodního práva. Jejich posláním je zformulovat definici ekocidy, která by byla jasná a právně silná. Podle nejnovějších informací mají být závěry panelu zveřejněny v červnu 2021.

Kromě definice ekocidy se panel patrně bude muset vypořádat také s dalšími úskalími zamýšleného právního režimu. Je možno poukázat na obtíže, které můžeme očekávat ohledně určování osoby viníka, jehož identifikace bude často obtížná až nemožná. Škody na životním prostředí totiž bývají působeny kumulací činnosti většího množství subjektů nebo nezákonnou činností, což oboje představuje překážku pro určení konkrétního jednotlivého zdroje poškození. To, že mezinárodní trestní právo umožňuje činit trestně odpovědnými pouze jednotlivce, nikoli státy, je vlastně v přímém protikladu k situaci v mezinárodním právu životního prostředí, které je založeno na dominantní roli států a jejich odpovědnosti. Z toho pak vyplývá, že za škodu na životním prostředí odpovídají v rámci mezinárodní odpovědnosti státy, i když je způsobena individuálními aktéry, zatímco v oblasti trestní odpovědnosti musíme identifikovat konkrétní osobu viníka.

Sám Haagský soud již na snahy kolem ekocidy reagoval ve své zprávě z roku 2016, kde popisuje, jakým způsobem hodlá nadále provádět výběr případů pro řízení a jejich prioritizaci. Zde výslovně uvedl typové příklady nezákonného využívání přírodních zdrojů a poškozování životního prostředí jako ty, jimž chce interpretačně dávat větší váhu. Soud sám nemůže začít trestat ekocidu jako zločin a tím rozšířit svou jurisdikci – k tomu je zapotřebí změna mezinárodní smlouvy, jak bylo uvedeno výše. Soud má ale možnost výklad stávajících zločinů „ozelenit“, tj. více zdůrazňovat jejich environmentální aspekty. Tato zpráva Mezinárodního trestního soudu byla mnoha aktéry vřele přivítána a kladně hodnocena. Byla komentována jako významný krok směrem k zakotvení zločinu ekocidy v mezinárodním právu. Nicméně nejnovější odborná literatura upozorňuje, že vyjádření Soudu z roku 2016 o větším důrazu na environmentální aspekty případů ve skutečnosti žádný znatelný pokrok nepřineslo: do března 2020 nebylo zahájeno žádné vyšetřování ani stíhání za zločin s prvkem environmentální škody, přestože některé stížnosti takový prvek obsahovaly.

Žaloba na prezidenta Bolsonara, u níž dosud nemáme informace, zda ji Soud bude projednávat, tedy zatím jako ekocida souzena být nemůže. Silný environmentální kontext je tu však přítomen i v rámci namítaného zločinu proti lidskosti. Uvidíme, zda Soud dostojí svému závazku z roku 2016 dávat takovým případům přednost. Zároveň je zřejmé, jak je současné mezinárodní právo životního prostředí slabé vůči masivnímu poškozování životního prostředí, které má dopady mnohem závažnější než pouze pro konkrétní stát, v němž se odehrává. Můžeme tak souhlasit s tím, že výrazně silnější pozice environmentálních hodnot v mezinárodním trestním právu může být do budoucna nadějí pro jejich účinnější ochranu.

Z hlediska pokrytí a zdůraznění problematiky klimatu je možné během celého období vydávání těchto dokumentů zaznamenat její rostoucí význam: Ještě ve Zprávě za rok 2005 byla problematika klimatu podřazena pod kapitolu o kvalitě ovzduší a skleníkové plyny byly zařazeny mezi látky znečišťující ovzduší. Ve zprávách počínaje rokem 2008 bylo téma klimatu „vytaženo“ na roveň ovzduší a příslušná kapitola byla nazvána Ovzduší a klima. Od Zprávy za rok 2016 je pak klima řešeno v samostatné kapitole Klimatický systém, která je navíc zařazována jako první. Paralelně s tímto trendem narůstá objem pozornosti, jež se zde klimatu věnuje. To je bezesporu pozitivní trend, který odráží celosvětově rostoucí důraz na problematiku klimatu. Tento klad se ovšem týká pouze formy zpracování dokumentů – u výsledných poznatků, vypovídajících o vývoji klimatických ukazatelů v ČR, rozhodně pozitivní být nemůžeme, jak bude vysvětleno níže.

Po „procesní stránce“ je možné vytknout, že data o životním prostředí za jednotlivé roky se k nám dostávají čím dál později. Shromažďování a zpracování detailních dat o životním prostředí obecně a o klimatu zvláště patrně trvá relativně dlouho a doba pandemie tuto dobu ještě prodloužila. Proto Zpráva předesílá, že některá data pro rok 2019 nebyla v době uzávěrky publikace k dispozici a řada údajů ve Zprávě se tak vztahuje k roku 2018. Z oblasti klimatu se toto zpoždění týká zvláště části o emisích skleníkových plynů. Jinými slovy, v únoru 2021 se k nám v rámci Zprávy dostávají údaje o emisích skleníkových plynů platné k roku 2018.

Zpráva o životním prostředí 2019 obsahuje v kapitole Klimatický systém údaje o vývoji teplot, vývoji srážek, suchu, odtokových poměrech a stavu podzemních vod (zde se jedná o data včetně roku 2019) a dále údaje o emisích skleníkových plynů (data končí rokem 2018).

Údaje vypovídající o vývoji klimatu pomocí sledování teplot, srážek a sucha v ČR lze shrnout následovně:

• V roce 2019 byla průměrná roční teplota na území ČR 9,5 °C, což je o 1,6 °C více, než činil normál v období 1981–2010;
• Srážkově byl rok 2019 normální, napršelo 92 % ročního srážkového normálu 1981–2010;
• Pokračovalo sucho z minulých let, výpar ve vegetačním období byl v nejsušších oblastech ČR i o více než 300 mm vyšší než srážky;
• Rovněž pokračovalo hydrologické sucho sledované pomocí průtoků vodních toků: průměrný roční průtok v roce 2019 v žádném z hlavních sledovaných profilů nedosáhl 100 % dlouhodobého průměru 1981–2010.

Interpretace trendů emisí skleníkových plynů a to, co tyto trendy vypovídají o vývoji v tomto směru v ČR, vždy velice závisí na tom, jaké období sledujeme a porovnáváme. Obecně lze říci, že v 90. letech došlo ke značnému poklesu emisí skleníkových plynů; tento pokles nebyl tehdy cílený sám o sobě, ale šlo o vedlejší účinek zásadního transformování ekonomiky po politických změnách roku 1989. Dnes ovšem tehdejší pokles emisí přináší ten efekt, že jakékoli hodnocení trendů vývoje emisí vychází relativně příznivě, bereme-li jako referenční rok právě rok 1990. Naopak z vývoje v posledních letech je patrné, že k žádném výraznému klesání emisí nedochází, a spíše můžeme pozorovat kolísání a jen velmi pozvolný pokles celkových emisí.

Ve světle těchto faktů je třeba číst informaci na str. 16 Zprávy za rok 2019, že emise skleníkových plynů v ČR (bez LULUCF, včetně nepřímých emisí CO₂) poklesly v období 1990–2018 o 35,6 %. Když budeme vztahovat pokles k roku 2005, dostaneme se k číslu 14 % a v meziročním srovnání 2017 a 2018 se pak jedná o pokles pouze o 1,3 %, a to na výsledných 128,1 Mt CO₂ ekv. V přepočtu emisí skleníkových plynů na hlavu byla ČR s 12,1 t CO₂ ekv. na obyvatele v roce 2018 čtvrtá nejhorší v EU, což je 46,3 % nad průměrem celé EU28.

Co se týče trendů v jednotlivých sektorech ekonomiky, konstatuje Zpráva pokles emisí z velkých stacionárních spalovacích zdrojů. Emise z energetického průmyslu, který má dlouhodobě největší podíl na celkových emisích (40,1 % v roce 2018), výrazněji poklesly v období 2010–2018, a to o 17,8 %. Klesající trend mají rovněž emise ze spalovacích procesů ve zpracovatelském průmyslu a stavebnictví, které v období 2000–2018 poklesly o 57,5 %. Naopak růst emisí zaznamenává doprava, a to kvůli zvyšování spotřeby energie v dopravě a přetrvávající závislosti dopravy na ropných produktech. V období 2000–2018 emise z dopravy vzrostly o 57,2 % a v roce 2018 doprava představovala druhý největší zdroj emisí skleníkových plynů s podílem 15 % na celkových emisích (bez LULUCF).

Politika ochrany klimatu v ČR stanovila jako cíl snížení emisí pokles o 32 Mt vůči roku 2005, tj. na úroveň 117 Mt CO₂ ekv. do roku 2020, a tento cíl, jak Zpráva konstatuje, zatím splněn nebyl. Navíc je třeba počítat s tím, že cíle pro rok 2030 se budou zvyšovat v souladu s novými zvýšenými závazky EU.

Domníváme se, že ze Zprávy vyplývá, že v případě ČR nemůže být o nějakém razantním snižování emisí nebo o intenzivních snahách směrem k plnění klimatických závazků vůbec řeč. Česká republika dosud využívá výhodu propadu emisí během ekonomických změn před 30 lety, ale za dobu, kdy měla vyvíjet skutečné úsilí v oblasti dekarbonizace, dochází spíše ke kolísání emisí a k jejich jen velmi pomalému celkovému snižování. Připomeňme si, že přistoupením k Pařížské dohodě se Česká republika zavázala mimo jiné k „ambicióznímu úsilí ke globální reakci na změnu klimatu“ (čl. 3), k provádění vnitrostátních mitigačních opatření tak, aby bylo dosaženo stanovených cílů (čl. 4 odst. 2), a k tomu, že její vnitrostátně stanovené příspěvky budou „odrážet její nejvyšší možné ambice“ (čl. 4 odst. 3). Přitom k plnění hlavního cíle Pařížské dohody, kterým je podle čl. 2 „udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí a úsilí o to, aby nárůst teploty nepřekročil hranici 1,5 °C“, by Česká republika potřebovala emise skleníkových plynů snižovat mnohem výrazněji a rychleji, jak je vidět z grafického znázornění aktuálního trendu poklesu emisí a scénářů možného vývoje „uhlíkového rozpočtu“ ČR.

Dnes je tím nejdůležitějším zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Tento zákon stanoví, že environmentální spolek se může stát účastníkem tzv. „navazujícího řízení“ (tím může být především územní řízení, ale také stavební řízení a další) za předpokladu, že (i) v daném případě proběhla EIA, (ii) spolek existuje alespoň tři roky nebo doloží podpisovou listinu s alespoň 200 podpisy a (iii) včas se do řízení přihlásí (do 30 dní ode dne zveřejnění informací o zahájení tohoto řízení). Tak to ale nebylo vždy – uvedená právní úprava byla do zákona přidána až novelou účinnou k 1. 4. 2015.

Dalšími třemi zákony umožňujícími účast environmentálních spolků ve správních řízení jsou zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zákon č. 254/2001 Sb., o vodách, a zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci. Tyto tři zákony v současnosti umožňují účast environmentálních spolků v řízeních vedených přímo podle nich (např. v případě zákona o ochraně přírody a krajiny v řízení o povolení výjimky ze základních ochranných podmínek zvláště chráněných území). Podmínky, které musí spolek pro účast v řízení splnit, jsou v těchto zákonech stanoveny obdobně – spolek musí požádat o to, aby byl informován o zahájení těchto řízení, a poté se do nich může do osmi dnů přihlásit.[1] V případě zákona o ochraně přírody a krajiny tomu však do 1. 1. 2018 bylo podstatně jinak.

Ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění před 1. 4. 2015 umožňovalo účast environmentálních spolků ve všech správních řízeních, při nichž mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Typicky mezi ně spadalo i územní řízení. Od 1. 4. 2015 (kdy vstoupila v účinnost výše uvedená novela zákona o posuzování vlivů na životní prostředí) dostala přednost nová právní úprava – pokud se jednalo o „navazující řízení“ EIA, mělo se nadále postupovat podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Naopak v případech, kdy EIA neproběhla, byla stále umožněna účast ve správních řízeních podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny.

S účinností od 1. 1. 2018 se však zákonodárce rozhodl možnost účasti environmentálních spolků na základě zákona o ochraně přírody a krajiny omezit. Učinil tak na první pohled nenápadným způsobem – namísto spojení „správních řízení“ v zákoně uvedl „řízení podle tohoto zákona“. Tato změna však znamená, že na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se již spolky nemohou stát účastníky řízení probíhajících podle jiných zákonů (tedy i územního řízení), a to ani v případech, kdy jsou pro tato řízení vydávána podkladová závazná stanoviska podle zákona o ochraně přírody a krajiny.

Shrnout tedy lze, že pokud v územním řízení není rozhodováno o záměru, který podléhá posuzování vlivů na životní prostředí (tj. nejedná-li se o ono „navazující řízení“ EIA), pak se do tohoto územního řízení již žádný environmentální spolek jako účastník nezapojí. Stačí se přitom podívat do přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, aby člověk pochopil, že posuzování vlivů na životní prostředí podléhají jen ty záměry, které jsou z pohledu ochrany životního prostředí opravdu závažné (elektrárny, spalovny, větší vodní nádrže, dálnice, nákupní střediska, …).

Popsaná změna není odůvodněna v důvodové zprávě zákona, jelikož do něj byla přidána až v průběhu legislativního procesu ve formě pozměňovacího návrhu. Zde předkladatelé argumentují délkou a nepředvídatelností povolovacích procesů v České republice a tvrzenou dostatečností účasti veřejnosti podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Uvádí, že „… v České republice mají spolky, jejichž předmětem činnosti je ochrana životního prostředí, velmi silné postavení a v mnoha případech jsou jim svěřeny nástroje, kterými mohou docílit významné obstrukce, jež mohou zapříčinit odliv investorů a zamezit tak i případné tvorbě nových pracovních míst“.

Návrh skupiny senátorů

V reakci na popsanou změnu právní úpravy podala dne 22. 8. 2017 skupina senátorů návrh na zrušení části ustanovení § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve slovech „podle tohoto zákona“. V případě, že by Ústavní soud tomuto návrhu vyhověl, by se účast spolků opět rozšířila i za hranice tohoto zákona (zejména tedy také na řízení podle stavebního zákona). Ve své argumentaci se přitom navrhovatelé odvolávali především na to, že novela § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny je v rozporu s právem na spravedlivý proces a právem na příznivé životní prostředí.

Argumentovali zejména tím, že v rámci správních řízení, které se dotýkají zájmů ochrany přírody a krajiny (či šířeji životního prostředí), je třeba chránit také zájmy osob, jež jsou záměrem dotčeny na jiných právech než právech věcných (typicky tedy například nájemníky užívající sousední nemovitosti), i obecněji osob, které se cítí být dotčeny na svém právu na příznivé životní prostředí (v souvislosti s omezením obecného užívání krajiny, lesa, veřejné zeleně apod.). Ani jedna z těchto skupin přitom podle nové právní úpravy nemá možnost účastnit se územního řízení či jiných řízení mimo režim zákona o ochraně přírody a krajiny a uplatnit v nich své požadavky (neproběhla-li EIA).

Kromě toho navrhovatelé předložili šest dalších podpůrných argumentů. Zde je třeba zdůraznit zejména to, že řadu významných otázek týkajících se ochrany přírody a krajiny neřeší orgány ochrany přírody prostřednictvím správních rozhodnutí (tedy ve správním řízení, jehož se environmentální spolky mohou účastnit). Vydávají pouze závazná stanoviska, která se v žádném takto formalizovaném řízení nevydávají – jsou jenom podkladem pro vydání územního rozhodnutí. Pokud se environmentální spolky nemohou účastnit územního řízení, nemohou ani napadnout obsah příslušného závazného stanoviska v rámci odvolání proti územnímu rozhodnutí. Stejně tak nemohou odvoláním napadnout ani samotné územní rozhodnutí pro případný rozpor se závazným stanoviskem.

Nález Ústavního soudu

Ústavní soud o tomto návrhu rozhodl až bezmála 3,5 roku po jeho podání, a to tak, že jej zamítl. Ve svém nálezu Pl. ÚS 22/17 ze dne 26. 1. 2021 dovodil, že novelizovaná právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem. Ve vztahu k právu na spravedlivý proces zejména konstatoval, že nelze dovodit ústavní právo spolků účastnit se správních řízení (na rozdíl od soudní ochrany v případech, kdy jsou tyto spolky zkráceny na právech, která jim příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí). Je na zákonodárci, aby vymezil, v jakých případech bude spolku tato účast umožněna, což se v právě posuzovaném případě stalo.

Pokud jde o právo na příznivé životní prostředí, Ústavní soud na posuzovaný případ aplikoval tzv. test racionality. Dovodil, že posuzovaná právní úprava nezasahuje do esenciálního obsahu (jádra) práva na příznivé životní prostředí. Argumentuje přitom tím, že „… dotčenými ustanoveními se pouze zúžil (tj. nikoliv vyloučil) procesní aspekt uplatňování tohoto práva ve správním (nikoliv rovněž soudním) řízení“. Právní úpravu Ústavní soud dále označil za legitimní, a to „… tím spíše, je-li vedena snahou o zrychlení územního a stavebního řízení“. V této souvislosti Ústavní soud vyslovil premisu, že „… s rozšiřujícím okruhem účastníků řízení se délka těchto procesů v obecné rovině může prodlužovat“. V posledním kroku testu pak dovodil, že podle jeho názoru je úprava také racionální. Tento závěr bohužel podpořil především jen odkazem na to, že při posuzování rozumnosti musí být zdrženlivý ve vztahu k legislativním volbám, které učinil o možných jiných řešeních informovanější zákonodárce.

K nálezu Ústavního soudu je připojeno společné odlišné stanovisko sedmi soudců. Je tedy zřejmé, že Ústavní soud v této věci rozhodl většinou pouze osmi soudců z patnáctičlenného pléna. Disentující soudci přitom nesouhlasili především se závěrem, že je napadená právní úprava racionální. Upozorňují, že má-li právní úprava sledovat legitimní cíl rychlého a hospodárného územního a stavebního řízení, pak není rozumné, že se případné námitky environmentálních spolků mohou objevit prvně až v soudním řízení. Může se stát, že „… se řízení jako celek stanou náročnějšími na finanční i lidské prostředky, pokud budou soudy opakovaně rušit a vracet přezkoumávaná rozhodnutí na základě námitek uplatněných ekologickými spolky poprvé v žalobě proti vydanému rozhodnutí“.

V důsledku toho se tito soudci domnívají, že právní úprava představuje rovněž nepřijatelný zásah do koncepce správního soudnictví a tím i do principu dělby moci. Správní soudy budou ve vztahu k námitkám ekologických spolků, které již nemohou zaznít před správním orgánem, nuceny provést prvotní hodnocení dané otázky (namísto jinak běžného přezkumu závěrů veřejné správy). To je v kontextu současného systému správního soudnictví nežádoucí. Nerespektuje to také dělbu moci mezi výkonnou a soudní mocí. Rozhodne-li pak správní soud o zrušení správního rozhodnutí, dochází i k narušení právní jistoty všech osob (včetně stavebníků).

Závěr

Také podle našeho názoru se lze přiklonit spíše k závěru o nerozumnosti přijatého řešení, a to z důvodů, které byly naznačeny v odlišném stanovisku. Za velmi problematické považujeme i nepodložené dohady o tom, zda environmentální spolky stojí či nestojí za nepřiměřenou délkou správních řízení vedených podle stavebního zákona. Nelze totiž opomíjet, že právě environmentální spolky často ve správních řízeních upozorní na významné skutečnosti, které je třeba zohlednit ve výsledném rozhodnutí. Kvalita rozhodnutí je přitom zrovna tak důležitá jako rychlost řízení.

Popsané rozhodnutí Ústavního soudu bude mít nepřímý dopad také ve vztahu k otázkám řešeným v oblasti klimatického práva. Řada závazných stanovisek vydávaných podle zákona o ochraně přírody a krajiny má vliv na budoucí využití území, a tím také na jeho odolnost vůči změnám klimatu (srov. zejména otázky týkající se kácení dřevin rostoucích mimo les, ochrany významných krajinných prvků, výstavby ve zvláště chráněných územích atd.). Ke všem těmto otázkám se již environmentální spolky ve správních řízeních nevyjádří (neproběhla-li EIA). Přitom právě ony mohou mít užitečné znalosti o místních poměrech a stejně tak zájem investovat svůj čas a energii do řešení souvisejících problémů.

 

[1] V případě zákona o integrované prevenci není žádost o informování o zahajovaných řízeních požadována. Podrobněji srov. § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, § 115 odst. 6 a 7 zákona o vodách a § 7 odst. 1 písm. e) zákona o integrované prevenci.

K nutnosti ochrany vody

O nutnosti zvýšené ochrany vody není pochyb. Ostatně, použitím závěrů z analytických podkladů to dokládá též podrobná důvodová zpráva k předloženému návrhu. Odbornými organizacemi je jasně popsána příčinná souvislost mezi globálními klimatickými změnami a suchem včetně budoucí prognózy.

Potřebou zvýšené ochrany vody, resp. příčinami jejího ohrožení, se zabývá několik strategických dokumentů přijatých na národní úrovni: Koncepce ochrany před následky sucha pro území České republiky, Strategie přizpůsobení se změně klimatu spolu s Akčním plánem adaptace na změnu klimatu, Strategický rámec Česká republika 2030. Koncepční dokumenty jasně charakterizují opatření potřebná pro plnění dílčích úkolů, a to včetně potřebných legislativních opatření. Zároveň z nich lze vyčíst, že ochranu vody je třeba řešit komplexně ve vztahu ke klimatickým změnám, stejně tak v pojetí vody jako složky životního prostředí ve vzájemné interakci s dalšími složkami.

Je řešení ochrany vody v ústavní rovině nezbytné? Vláda ve svém stanovisku k návrhu ústavního zákona o ochraně vody a vodních zdrojů nastínila k předloženému návrhu základní otázku, a to, zda je k dosažení ochrany vody a vodních zdrojů nutno přijmout právní předpis mající nejvyšší právní sílu, tedy ústavní zákon. K potřebnosti ústavního zákona chybí zejména hlubší úvahy nad tím, proč je ochrana vody podle současné právní úpravy nedostačující, resp. proč není možné jít cestou změn na zákonné úrovni (odůvodnění je pak založeno na tom, že v právní úpravě je nevyjasněná hierarchie různých zájmů v dotčených lokalitách a chybí zřetelná a jasně vyjádřená prioritizace zájmu na zajištění dostatku vody, byť ta je pro život nepostradatelná). Ve studii zpracované pro Ministerstvo zemědělství Právnickou fakultou Univerzity Karlovy (na kterou se odvolává též odůvodnění návrhu ústavního zákona) se uvádí, že k ochraně vody změna Ústavy nezbytná není. Zakotvení na ústavní úrovni však podle studie může mít význam proto, že tím ochraně určitého zájmu bude poskytnuta pevnější právní pozice a vyšší společenská důležitost. Samotná ústavní ochrana dle studie (aniž by tato hodnotila konkrétní návrh změn) nepřinese praktickou změnu. Debata o ústavní rovině ochrany vody má přinést zejména podstatnou celospolečenskou diskusi nad tématem samotným. Měla by vést k řešení věci v širších souvislostech, které přesahují z řešení sucha do řešení celkových dopadů globální změny klimatu, potažmo do širších otázek komplexní ochrany životního prostředí.

Argumentem pro přijetí ústavního zákona by nemělo být to, že se nedaří určitá opatření přijmout v rovině běžných zákonů, popř. je nelze prosadit v praxi.

Pokud jde o celospolečenskou debatu nad ústavní ochranou vody, ta může být s ohledem na konkrétní ustanovení předloženého návrhu (jak jsou uvedena dále) poměrně emotivní. Důvodem je to, že nově formulovaný výsostný veřejný zájem na budování přehrad k akumulaci vody k využití jako vody pitné (k hromadnému zásobování obyvatel pitnou vodou), který má být nadřazený jiným veřejným zájmům, nepřináší komplexní ani optimální řešení. Stejně tak řešení sucha ve smyslu širších souvislostí klimatických změn nelze zúžit na jediný veřejný zájem – zájem na budování přehrad.

Stanovení práv a povinností

Pokud jde o konkrétní náplň navrhovaného ústavního zákona, ten v prvé řadě přináší onu společenskou deklaraci potřeby ochrany vody jako nenahraditelné základní podmínky života na Zemi. Dále přináší zakotvení základních povinností (povinnost každého v zájmu zachování a ochrany vodních zdrojů chránit a zlepšovat životní prostředí, přírodu, krajinu a krajinný ráz a půdu) a zákazu ohrožovat vodní zdroje škodlivými zásahy do životního prostředí a povinnost odstranit nebo alespoň zmírnit škodlivé následky, pokud k takovému zásahu dojde. Podrobněji však není řešeno zasazení těchto povinností do platné komplexní úpravy práva životního prostředí ani do dalších souvislostí. Není ani řešena návaznost na odpovědnost upravenou čl. 35 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, kde se stanoví, že: Při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem.

Další úkoly jsou stanovené státu a územním samosprávným celkům, které mají podle návrhu vytvářet podmínky pro udržitelné užívání vodních zdrojů a zajišťovat ochranu vodních děl jako vodních zdrojů určených k hromadnému zásobování obyvatel pitnou vodou.

Ochrana vodních zdrojů

Jádrem předloženého návrhu je ochrana vodních zdrojů sloužících k hromadnému zásobování obyvatel pitnou vodou, a to pomocí stanovení výsostného veřejného zájmu na této ochraně. Tato ochrana může být podle návrhu omezena pouze v zájmu veřejného zdraví, bezpečnosti státu, veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti, a to pouze v nezbytně nutném rozsahu, nelze-li ochrany tohoto zájmu dosáhnout uspokojivě jinak. Pro výstavbu vodních děl jako vodních zdrojů určených k hromadnému zásobování obyvatel pitnou vodou a související vodohospodářské infrastruktury se pojetí veřejného zájmu použije obdobně. Právě stanovení výsostného veřejného zájmu je předmětem kritiky předloženého návrhu, a to i ze strany vlády, která zde poukazuje na možné porušení dělby moci.

Důvodová zpráva se ve vztahu k ochraně vodních zdrojů velmi podrobně věnuje popisu stávající situace na území České republiky. Charakterizuje území České republiky z hlediska dostupnosti povrchové a podzemní vody, řeší možnosti nakládání se srážkovými vodami a způsoby zadržování vody: Situace České republiky je specifická zejména tím, že se nachází na rozhraní tří úmoří. Prakticky veškerá voda tak z území odtéká do sousedících států, ze kterých naopak nepřichází žádný významnější přítok. To s sebou přináší nutnost šetrně hospodařit s jediným zdrojem vody, tj. s akumulovanou srážkovou vodou, na území v krajině tak, aby byla využitelná pro všechna potřebná odvětví. Podle dosavadních dostupných projekcí klimatických modelů lze do budoucna s velkou pravděpodobností očekávat další růst teplot a zhoršování dostupnosti vodních zdrojů jak pro národní hospodářství, tak pro zajištění pitné vody pro obyvatelstvo.

Podstatou záchrany České republiky před suchem a dalšími vlivy souvisejícími se změnou klimatu ve smyslu zajištění pitné vody je podle důvodové zprávy v zásadě budování nových vodních zdrojů, tj. přehradních nádrží k akumulaci vody. Ústavní zakotvení ochrany vody tak má směřovat k nastavení jasné priority veřejného zájmu na ochraně vody, resp. vodních zdrojů. Podle předkladatelů návrhu chybí v konkurenci všech veřejných – ale i soukromých – zájmů zdůraznění důležitosti veřejného zájmu na zajištění vodárenských zdrojů a pitné vody pro obyvatelstvo… K dosažení tohoto cíle je především nutné, aby se zdůraznila ochrana a dostupnost kvalitní pitné vody pro obyvatelstvo v dostatečném a udržitelném množství a byla zajištěna kvalitní úroveň života obyvatel. Z dosavadních zkušeností je zjevná nutnost povýšit ochranu vody ve veřejném zájmu nad ostatní, často partikulární jiné/další veřejné zájmy. Příkladem uplatnění takového veřejného zájmu může být omezení těžby štěrků v hydrogeologických rajonech s vodárenskými odběry.

V návrhu je dále vysvětleno, proč je nedostačující řešení, které přináší tzv. „suchá novela“ (novela vodního zákona provedená zákonem č. 544/2020 Sb.). Důvodem má být to, že „suchá novela“ obsahuje pouze operativní opatření, tj. management vody za suchých období, provázených nedostatkem vody. Chybí v ní však opatření preventivní a strategická, jako je právě příprava nových vodních zdrojů.

Otázkou je, proč tedy novelizace vodního zákona, případně dalších zákonů, nepokrývá širší rámec, tolik potřebný pro komplexní opatření. Návrh ústavního zákona tak působí spíše jako náhrada za kvalitní a prakticky prosazovaný veřejný zájem na ochraně vody podle stávající právní úpravy. Přitom plánování v území začíná u státu, v politice územního rozvoje, která již v současné době priority na úseku vodního hospodářství řeší, a to včetně požadavku na zajištění dlouhodobé územní ochrany lokalit vhodných pro akumulaci povrchových vod před jinými aktivitami, které by mohly podstatně ztížit nebo znemožnit jejich budoucí využití pro tento účel. V navazujících stupních územního plánování tak nepochybně musí být reflektovány i požadavky na akumulaci vod v přehradách, případně též vymezena veřejná prospěšnost staveb nebo opatření včetně vyjasnění veřejného zájmu. Koncepční řešení ve vztahu k pitné vodě požaduje i vodní zákon, když v ustanovení § 23 definuje plánování v oblasti vod jako soustavnou koncepční činnost, kterou zajišťuje stát, a jeho účelem je vymezit a vzájemně harmonizovat veřejné zájmy: a) ochrany vod jako složky životního prostředí, b) snížení nepříznivých účinků povodní a sucha a c) udržitelného užívání vodních zdrojů, zejména pro účely zásobování pitnou vodou. Přednostní využití podzemních vod pro zásobování obyvatelstva pitnou vodou upravuje ustanovení § 29 vodního zákona.

Právo na pitnou vodu

Návrh přináší též zakotvení práva každého na přístup k pitné vodě k uspokojení základních životních potřeb za sociálně a ekonomicky přijatelných podmínek. Bližší způsob zajištění práva na pitnou vodu však není v návrhu ústavního zákona upraven. Podrobněji není odůvodněno ani zasazení práva na pitnou vodu do rámce již existujících základních práv a svobod. Důvodová zpráva se opírá zejména o tabulky vývoje a stavu cen vodného a stočného. 

Role státu a územních samosprávných celků

Předložený návrh ústavního zákona usiluje o ovládání vodohospodářské infrastruktury, jakož i vodních zdrojů sloužících k hromadnému zásobování pitnou vodou ze strany státu, územních samosprávných celků nebo právnických osob, které jsou státem nebo samosprávnými celky ovládány. Zakazuje se tedy zcizení ve prospěch jiných osob. Tímto postupem by měla podle návrhu být zajištěna praktická realizace práva na pitnou vodu a zejména využití pitné vody jako veřejného statku, nikoliv primárně jako ekonomické komodity.

Práva a povinnosti se uplatňují v mezích zákonů vydaných k provedení navrhovaného ústavního zákona

Pro celý navrhovaný ústavní zákon platí, že práva a povinnosti stanovené tímto ústavním zákonem se uplatňují v mezích zákonů vydaných k jeho provedení. Samotný návrh ani důvodová zpráva k návrhu zákona však podrobně neřeší, jaké konkrétní změny mají být v zákonné úpravě provedeny. Chybí tak stanovení základních principů pro navazující zákonnou úpravu.

Požadavky na další projednávání návrhu

V rámci dalšího projednávání návrhu ústavního zákona na ochranu vody je třeba požadovat vyjasnění toho, zda je ústavní úprava pro ochranu vody, resp. speciálně pro akumulaci vody pro pitné účely, nezbytná. Proč ji nezajišťují orgány veřejné správy na základě stávající právní úpravy, případně podle kterých ustanovení platného práva se lze práva na ochranu vodních zdrojů ve smyslu zajištění a využití k zásobování pitnou vodou domáhat.

Dále by mělo být řešeno, zda je předložený návrh dostatečně celistvý. Jestliže je cílem návrhu ústavního zákona vytvořit komplexní rámec ochrany vody na ústavní úrovni a zavedení dostupnosti vody pro obyvatelstvo jako jednoho ze základních práv v ústavním systému České republiky, je třeba se ptát, zda předložený návrh dostatečně zohledňuje související otázky věcné i legislativní. Voda, kromě toho, že slouží jako základní složka pro život lidí (jako pitná voda), má mnohonásobně širší rozměr. Ochrana pitné vody je v každém případě žádoucí a nezbytná, zakotvení práva na pitnou vodu zohledňuje návaznost na právo na život, ochranu lidské důstojnosti a ochranu zdraví, dále též na právo na příznivé životní prostředí. Pohled na věc však vyžaduje širší zohlednění vody jako složky životního prostředí, stejně tak zohlednění dalších složek životního prostředí, které tvoří rámec pro udržování vody v krajině a její využívání (i jako vody pitné). Z legislativního hlediska je třeba poukázat na řadu existujících závazků a povinností v národních i evropských souvislostech, které musí být při posuzování stavebních záměrů, včetně výstavby vodních děl, zohledněny a jejichž přebití ústavní ochranou není vhodné. Předkladatel na několika místech uznává, že ústavní ochranu vody volí proto, že opatření v rovině zákonné právní úpravy nejsou funkční. Přitom již ve stávající zákonné právní úpravě lze sledovat opatření, která směřují k upřednostnění vybraných zájmů (např. právní úprava urychlení výstavby dopravní a jiné infrastruktury).   

Zatímco ochrana vody jako složky životního prostředí a současně nenahraditelné základní podmínky života na Zemi si zvláštní ústavněprávní úpravu zaslouží, o nezbytnosti řešení budování vodních zdrojů v ústavní rovině lze pochybovat.

 

Protestující byli obviněni z neoprávněného vniknutí a byla jim uložena pokuta ve výši 21 600 švýcarských franků (asi půl milionu Kč). Aktivisté podali odvolání s argumentem jednání v krajní nouzi a odvolací soud rozhodl v lednu 2020 v jejich prospěch. Soudce Philippe Colelough dospěl k závěru, že vzhledem k bezprostřednímu ohrožení klimatickou krizí byly aktivity protestujících nutné a přiměřené. Soud uvedl, že z důvodu nedostatečných opatření do dnešní doby přijatých Švýcarskem, ať už se jedná o ekonomická, nebo politická opatření, se průměrné oteplování nezmenší ani nestabilizuje, naopak vzroste. Vzhledem k tomu se soud domnívá, že je prokázáno bezprostředně hrozící nebezpečí, a proto lze čin považovat za nutný a přiměřený k dosažení zamýšleného cíle. Nicméně odvolací soud v Renens toto rozhodnutí na konci září 2020 zrušil. Soud uznal vinu obžalovaných a nařídil jim zaplatit pokuty až do výše 150 švýcarských franků. Soud rozhodl, že i přes bezprostřední hrozbu nebezpečné změny klimatu protestující mohli využít k protestu proti bance jiné prostředky. Podle dostupných zdrojů aktivisté zvažují obrátit se na švýcarský nejvyšší soud a případně i na Evropský soud pro lidská práva.

K podobnému případu došlo ve Francii. V kauze Stát proti Delahalle a Goinvic (také známé jako „Take Down Macron“ – Odstraňte/Sejměte Macrona) klimatičtí aktivisté Fanny Delahalle a Pier Goinvic v únoru 2019 odcizili portrét francouzského prezidenta Emmanuela Macrona z lyonské radnice s cílem přitáhnout pozornost k selhání Francie dodržet své klimatické závazky. Každému z aktivistů byla primárně uložena pokuta ve výši 500 eur. Lyonský soud vyslechl svědky – mimo jiné bývalé členy vlády či ekology, kteří uvedli, že je to právě prezident, jenž může učinit kroky k zajištění provádění Pařížské dohody. Ta v současnosti není respektována z důvodu chybějící politické vůle, a politická změna je tudíž nutná k omezení nárůstu globální teploty. Aktivisté se hájili tím, že zákonné prostředky a varování vědců nezajistily potřebné změny a že právě nenásilná občanská neposlušnost je zapotřebí za účelem zvýšení povědomí o nezbytné politické změně. Soud došel k závěru, že změna klimatu vážně ohrožuje budoucnost lidstva a že Francie neplní své závazky, tudíž za těchto okolností prostředky občanů nejsou omezeny pouze na volební právo a činnost obžalovaných byla provedena z důvodu nemožného dialogu s vládou. Soud oba obžalované osvobodil.

Kolébkou tohoto typu případů je Spojené království Velké Británie a Severního Irska. Zde bylo již v roce 2008 osvobozeno šest aktivistů z hnutí Greenpeace, kteří napsali jméno britského premiéra Gordona Browna na komín uhelné elektrárny Kingsnorth s cílem upozornit na problematiku změny klimatu. Aktivisté byli porotou osvobozeni a soud konstatoval, že akce byla nezbytná kvůli nutnosti ochrany majetku jiných a že způsobená škoda je mnohem menší než škoda hrozící v důsledku změny klimatu. Aktivisté se hájili tím, že jsou ohroženy nejen nízko položené ostrovní státy a části Grónska, ale i určitá pobřežní území Velké Británie. Jedním ze svědků v tomto případě byl profesor James Hansen, který uvedl, že lidstvo je v nebezpečí a činnost uhelných elektráren musí být ukončena.

Další kauzou je případ osvobození zakladatele Extinction Rebellion Rogera Hallama, když v roce 2019 nasprejoval slova „zbavit se ropy a zemního plynu“ („divest from oil and gas“) na budovu univerzity King’s College v Londýně, kde studoval doktorát. Podle zpráv z médií měla být celou akcí způsobena škoda v rozsahu 7 000 liber a soudce měl prohlásit, že změna klimatu je v tomto případě irelevantní. Nicméně porota Hallama i jeho společníka Davida Duranta zprostila obvinění. Obdobný je případ Angely Ditchfield, protestující z hnutí Extinction Rebellion, která nasprejovala symbol XR na sídlo rady hrabství Cambridgeshire během protestu v prosinci 2018. Protestující tvrdila, že má legitimní důvod k páchání vandalismu, jelikož klimatická krize přímo ohrožuje její majetek. Podle zpráv byla v listopadu 2019 magistrátním soudem zproštěna obvinění, jelikož jednala k ochraně svého majetku, země a domova. Právě hnutí Extinction Rebellion navrhuje využití trestných činů proti veřejnému pořádku a zatčení, obžaloby a následné obhajoby v trestním řízení jako extrémní formu protestu, která má vést k zahlcení soudů, zvýšení povědomí o klimatické krizi, získání podpory široké veřejnosti a konečně ke změně systému. Podle Extinction Rebellion bylo během klimatických protestů v letech 2019 a 2020 zadrženo téměř 3 400 osob, z nichž téměř 1 700 bylo obviněno s různým výsledkem – některá obvinění byla stažena, některým pachatelům byla uložena pokuta, řada řízení ještě nebyla ukončena.

Ve Spojeném království takovéto „nenásilné přímé akce“ konají i vědci pod hlavičkou Scientist Rebellion. Ti například opakovaně nabarvili hlavní vstup Královské společnosti v Londýně (obdoby Akademie věd). Naposledy v prosinci jej nabarvili a opatřili slogany „nečinnost je popírání“ („Inaction is Denial“) a „miliardy vyhladoví“ („Billions To Starve“). Pachatelé poté v klidu počkali na příjezd policie a byli zadrženi pro podezření ze spáchání trestného činu poškození cizí věci. Trestní řízení v této věci ještě nebylo ukončeno. Rebelující vědci vyzývají vědecké orgány, aby podpořily občanskou neposlušnost jako důležitou součást prevence nejhorší klimatické katastrofy. Vědci tvrdí, že bez urychlené dekarbonizace jsme na cestě k miliardám hladovějících, kolapsu společnosti a vyhynutí člověka jako druhu (společně s většinou dalších živočišných druhů). Současná činnost vědců, kterou charakterizují jako opatrné rady politikům, podle nich prokazatelně selhala, jelikož od roku 1990 emise vzrostly o 60 % a společnost změně klimatu nevěnuje dostatečnou pozornost. K tomu podle nich přispívají další faktory jako moc korporací a korupce. Nevzbouřit se proti těm, kteří přihlížejí našemu vyhynutí, bude podle rebelujících vědců vnímáno budoucími generacemi s opovržením a morální zbabělostí. Rebelující vědci říkají, že je jasné, že se musí stát bezprecedentní věci, abychom se vyhnuli katastrofě, a musíme pro to udělat vše, co je v našich silách. Další akce rebelujících vědců spočívala např. v přilepení výtisku vědeckého článku, upozorňujícího na vyhynutí druhů, na londýnské sídlo vydavatelství (Springer Nature) prestižního vědeckého časopisu Nature.

Závěrem lze říci, že i české trestní právo zná institut krajní nouze, kdy čin jinak trestný není trestným činem, pokud někdo odvrací nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému trestním zákonem. Nejde však o krajní nouzi, pokud toto nebezpečí za daných okolností bylo možné odvrátit jinak anebo je způsobený následek zřejmě stejně závažný nebo ještě závažnější než ten, který hrozil. O tom rozhodne soud. Nicméně ne ve všech obdobných případech soud shledal, že aktivisté konali ve stavu krajní nouze. V České republice by tedy za obdobné činy – pokud by soud neshledal jednání v krajní nouzi – mohla být pachateli uložena pokuta nebo v krajním případě i trest odnětí svobody až na jeden rok (pokud uvažujeme o přestupku proti veřejnému pořádku či o trestném činu poškození cizí věci).

Odpadový balíček zahrnuje celkem čtyři předpisy. Jednak tři zcela nové zákony: zákon č. 541/2020 Sb., o odpadech, zákon č. 542/2020 Sb., o výrobcích s ukončenou životností a změnový zákon (zákon č. 543/2020 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpadech a zákona o výrobcích s ukončenou životností), a dále novelizaci zákona o obalech provedenou zákonem č. 545/2020 Sb.

Proklamovaným cílem zákona o odpadech je nastavení parametrů, které povedou k dosažení cílů oběhového hospodářství a zajistí maximální respektování hierarchických postupů v odpadovém hospodářství. 

Nový zákon o odpadech deklaruje v příloze č. 1 evropské cíle na úseku nakládání s odpady. Jde o cíle recyklační (resp. úroveň přípravy k opětovnému použití a úroveň recyklace), konkrétně cíl dosáhnout úrovně recyklace komunálního odpadu v roce 2025 v míře nejméně 55 %, dále 60 %  v roce 2030 a 65 % v roce 2035. Další cíl spočívá ve snížení podílu skládkování komunálního odpadu na maximálně 10 % z celkové hmotnosti komunálních odpadů v roce 2035. Od stejného cílového roku platí max. 25 % míra pro energetické využívání komunálního odpadu.

Posun zákazu skládkování využitelného odpadu na rok 2030 byl podle ministra životního prostředí Richarda Brabce výsledkem kompromisu, v němž se resort životního prostředí přiklonil k názoru Svazu měst a obcí. Jedním z důvodů pro posun termínu mělo být to, že k roku 2024 (což bylo původní datum ukončení skládek využitelného odpadu) nejsou připravena zařízení, která by dokázala pojmout odpad původně směřovaný na skládky. Odložení zákazu skládkování využitelných odpadů však může vést k oslabení tlaku na dřívější hledání nových způsobů využití odpadu a vytváření nových zařízení na recyklaci.

Zákaz skládkování využitelného odpadu v roce 2024 či v roce 2030 v každém případě přináší potřebu neskládkovaný odpad využít v daném časovém horizontu jiným způsobem. Další cesta odpadu je však závislá na existující infrastruktuře (v roce 2018 bylo v České republice recyklováno 35% komunálního odpadu). K tomu lze dodat, že na obecný problém nedostatečné odpadové infrastruktury v členských státech poukazuje již novelizovaná směrnice o odpadech. Hned vedle toho však dodává, že by neměly být vytvářeny nadměrné strukturální kapacity pro zpracování zbytkového odpadu a nemělo by docházet k uzavření recyklovatelných materiálů na nižších úrovních hierarchie způsobů nakládání s odpady. Kapacitní problém s recyklací byl zmíněn též při projednávání návrhu zákona o odpadech v Senátu. Například senátor Marek Ošťádal, který je současně starostou obce s 1500 obyvateli, poukázal na to, že velká část vytříděného odpadu – plastů skončí ve spalovně nebo na skládce, protože pro ně není jiné využití. Při zachování maximálních cílů v recyklaci je však otázkou též možnost a vhodnost využití odpadu z hlediska kvality vstupního materiálu (odpadu) a z hlediska ekonomické náročnosti jeho zpracování.

V nastavení potřebné infrastruktury hraje značnou roli její propojení s ekonomickými nástroji spojenými se skládkováním. Nový zákon o odpadech postupně zvyšuje skládkovací poplatek za využitelný odpad, a to ze současných 500,-Kč/t, na 800,-Kč/t v roce 2021 až na 1850,-Kč/t v roce 2029. Podle některých ohlasů jde progresivní zvýšení skládkovacího poplatku tzv. na ruku spalovnám komunálního odpadu, tedy zařízením na energetické využití odpadu (ZEVO). Právě spor o spalovny versus recyklační linky byl předmětem rozsáhlé debaty při schvalování zákona.

Z hlediska principů odpadového hospodářství je energetické využití, byť může být relevantní z hlediska užitku z odpadu, na nižším stupni hierarchie.  Hnutí Duha spolu s dalšími organizacemi vylučuje, že by spalování směsných komunálních odpadů pro energetické účely mělo naplňovat cíle tzv. zelené tranzice (viz kritika nevládních organizací napadající Národní Národní plán obnovy), která má za cíl mimo jiné ochranu klimatu a dosažení principů oběhového hospodářství.

Na druhé straně stojí názory, že zákaz skládkování spalovny vyžaduje, a to jako nikoliv konkurující, ale naopak doplňující systém vedle recyklace, bez něhož se odpadové, resp. oběhové hospodářství neobejde. Energetické spalování odpadu je vnímáno též jako cesta ke snížení množství primárních surovin a tím ke snížení závislosti na spalování uhlí.

Otázkou tedy je, zda je debata nad spalovnami jakousi přechodnou záležitostí vyvolanou v návaznosti na přípravu a schvalování balíčku odpadové legislativy, nebo se k ní váže dlouhodobá optimální strategie v odpadovém hospodářství. S ohledem na vstupní investice a složitý povolovací proces je však třeba důsledně zvažovat, zda takové zařízení bude dlouhodobě kapacitně provozuschopné, a to optimálně v souladu s principem blízkosti. Proto je zásadní pro další investice plánovat, kolik komunálního odpadu bude k dispozici, v jaké míře bude odpad vytříděn, jaké množství odpadu bude reálně využitelné v recyklačním průmyslu, a jaké množství bude zůstávat ve zbytkovém materiálu pro jiné (energetické) využití.

Debata nad spalovnami, jakkoliv je podstatná pro budoucí řešení nakládání s odpady, je důležitým doprovodným prvkem z hlediska vyjasnění toho, zda intenzivní úsilí obcí k zajištění maximální míry třídění komunálního odpadu bude mít potřebnou recyklační koncovku.

Třídění odpadu na úrovni obcí a využití tohoto odpadu má totiž ještě jeden důležitý rozměr. V tom, jak se reálně využije separovaný komunální odpad, je důležitý signál pro spotřebitele, jak bude jeho úsilí zohledněno. Pokud bude vidět, že třídění má potřebnou systémovou koncovku, bude důvěra vložena též do dalších kroků k zavedení širšího konceptu oběhového hospodářství. V tomto konceptu je kladen důraz na snížení vstupu primárních surovin do výroby, dále na ekodesign výrobků, který umožní jejich opětovné použití, opravu, popř. využití formou recyklace. Principy oběhového hospodářství pak přesahují z rámce ochrany životního prostředí do práv, ale též povinností ve spotřebitelské rovině.

V podpoře recyklačního průmyslu hrají zásadní roli ekonomické nástroje, ať již formou přímé či nepřímé podpory. Vedle nich jsou však důležitá navazující podpůrná opatření.  Mezi nimi lze zmínit změny postupů v zákoně č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek účinné od 1. 1. 2021. Do tohoto zákona byla doplněna povinnost veřejných zadavatelů (což jsou např. ministerstva, obce nebo státní příspěvkové organizace) při zadávání veřejných zakázek dodržovat zásady sociálně odpovědného zadávání, environmentálně odpovědného zadávání a inovací. Environmentálně odpovědné zadávání zahrnuje zohlednění dopadu na životní prostředí, trvale udržitelný rozvoj, životní cyklus dodávky, služby nebo stavební práce a další environmentálně relevantní hlediska spojená s veřejnou zakázkou. Novelizovaná úprava zadávání veřejných zakázek klade v každém případě vyšší nároky na kvalitu odůvodnění zadání zakázky včetně jejího hodnocení. V tomto směru by např. obce jako zadavatelé měly zvažovat např. kvalitu dodávaných výrobků z hlediska naplnění oběhového hospodářství, tj. upřednostnit např. recyklované výrobky a environmentálně šetrné postupy a zvolené postupy odůvodnit. Vědecká komunita na tuto novelizaci reagovala s obavou, že dojde k ohrožení výzkumu a vývoje právě proto, že zadavatelé budou muset zohlednit nové zásady. Posun kritérií hodnocení zakázek ve smyslu zohlednění environmentálních dopadů však může postupem času vést k ozelenění postupů u veřejných zadavatelů a tím sloužit jako příklad správné praxe pro širší veřejnost.

Závěrem lze uvést, že v otázce plnění evropských recyklačních cílů nový zákon zajišťuje zdrojový materiál pro další využití (recyklaci) tím, že obce činí zodpovědné za dosažení cílů v separaci, přičemž dosažení vysoké míry třídění je podpořeno též recyklačními cíli na úseku odpadu z obalů. Zákon o odpadech na druhé straně nepřináší přímou podporu vzniku recyklační infrastruktury, do které by obce mohly vytříděný odpad směřovat. Jedním z motivačních prvků pro přesun odpadu ze skládek do využití je zvýšený skládkovací poplatek. Podpůrným nástrojem pak může být tlak na ozelenění veřejných zakázek na straně zadavatelů. Další kroky by mohly spočívat ve zvýhodnění recyklace v daňové oblasti.

Význam rozhodnutí pro Českou republiku

Je nutno zdůraznit, že výstup Uhelné komise není právně závazným dokumentem. Jedná se pouze o doporučení pro českou vládu, které mělo být výsledkem debat odborníků a zájmových skupin a reprezentovat tak nejlepší možnou alternativu pro Českou republiku. Vláda ale není rozhodnutím vázána a v konečném důsledku tak může rozhodnout zcela jinak. Vzhledem k vůdčí roli ministra průmyslu a obchodu a dopravy Havlíčka v rámci Komise lze ale předpokládat, že česká vláda se v případě závazného rozhodování o budoucnosti uhlí doporučením bude řídit. Vláda rovněž počítá se spuštěním nového jaderného bloku v Jaderné elektrárně Dukovany v roce 2036. Výpadek uhelných elektráren by tak měl být novým zdrojem pokryt.

Dle doporučení Komise by tak mělo v roce 2038 v Česku být ukončeno využívání uhlí v elektrárnách, stejně tak jako jeho těžba. Aby ale rozhodnutí bylo právně závazné, bude jej muset nyní vláda odhlasovat a poté bude souhlas s rozhodnutím muset dát pravděpodobně i Parlament. To by platilo v případě, kdy by Česko sledovalo německý model, kde byl uhelný phase-out přijat pomocí zákona, se kterým musel vyslovit souhlas federální Bundestag. Otázkou nyní zůstává, zda závazné rozhodnutí vykoná současná, nebo až budoucí vláda, a tedy i Parlament. Je tak pravděpodobné, že se o takto významné otázce bude definitivně rozhodovat až v roce 2022. Uhelná komise by ve své činnosti měla nadále pokračovat a podporovat tak rozhodování v dalších fázích.

Kritika přichází z mnoha stran

Kritici rozhodnutí z řad environmentálních organizací i odborných institucí mají za to, že rok 2038 nebude dostatečný pro plnění mezinárodních závazků, ke kterým se Česká republika zavázala v rámci Pařížské dohody. Kritika se ale ozývá i z řad některých ekonomů. Ti argumentují, že spalování uhlí v elektrárnách se již nyní v některých případech nemusí vůbec vyplácet, a to především kvůli stále zvyšující se ceně povolenky na emise skleníkových plynů. Za každou tunu emisí vypuštěnou do atmosféry totiž provozovatel zařízení musí vyřadit jednu povolenku, přičemž její cena se v současnosti pohybuje kolem 25 eur za tunu. Tyto zvýšené náklady na výrobu by pak pocítili koneční zákazníci, kterým jsou tyto náklady promítány do ceny energií. Dle predikcí totiž bude cena povolenky nadále stoupat (dle Bloomberg NEF například až na 90 eur). Kupříkladu největší česká uhelná elektrárna Počerady přitom v roce 2019 vypustila do ovzduší 4,7 milionů tun emisí skleníkových plynů.

Další kritika zaznívá i na způsob rozhodování Uhelné komise. Ta totiž nakonec rozhodla bez toho, aby byly nejprve zpracovány dopadové studie, které byly zprvu avizovány. I proto se nakonec hlasování o datu ukončení uhlí zdržel například zástupce Ministerstva práce a sociálních věcí, kterému chyběly dopadové studie na zaměstnanost a sociální oblast. Dle ministra průmyslu a obchodu ale bylo nutné dodržet slib vládě ohledně dosažení rozhodnutí do konce roku 2020. Absenci dopadových studií před časem kritizoval například i Svaz průmyslu a dopravy a Hospodářská komora, kteří rovněž mají v Uhelné komisi svého zástupce.

Rozhodnutí Uhelné komise z pohledu mezinárodního a evropského práva

Ačkoli mezinárodní ani evropské právo přímo nestanoví, k jakému roku by ČR měla ukončit využívání uhlí, je jasné, že aby bylo normám vyhověno, uhelný phase-out musí každopádně nastat. Uvážení České republiky se v tomto směru nevztahuje na otázku, zda by mělo být uhlí vyřazeno, ale kdy by se tak tomu mělo stát. Dle řady studií a emisních modelů pak rychlost útlumu a odklonu od uhlí představuje primární opatření, které lze ke splnění cíle obsaženého v nadnárodních normách, především pak v Pařížské dohodě o změně klimatu, využít. Odborné studie aplikující poznatky zpráv IPCC (např. Analýza Climate Analytics z roku 2019, která je zaměřena na konkretizaci požadavků na útlum těžby uhlí a jeho spalování z hlediska závěrů Zvláštní zprávy IPCC o 1.5 °C) docházejí k závěru, že nejzazším rokem ukončení využívání uhlí umožňujícím celosvětově dodržet čl. 2(1)(a) Pařížské dohody má být pro země EU rok 2031.

Zároveň podle čl. 4 (3) Pařížské dohody mají národní plány, díky kterým má být cíle obsaženého v čl. 2(1)(a) dosaženo, odrážet nejvyšší možné ambice daného státu. Proto pokud je podle odborných podkladů pro Uhelnou komisi pro Českou republiku možné ukončit spalování uhlí v letech 2033, 2038, nebo 2043 (ale nikoliv dříve), podle principu nejvyšších možných ambicí by bylo žádoucí vybrat alespoň nejbližší datum odklonu od uhlí. Současně je nezbytné zvolený přístup podrobně odůvodnit tak, aby bylo zjevné, že z hlediska hospodářské, sociální či energetické situace České republiky nebylo realistické dosáhnout dřívějšího než vybraného data, a to především v situaci, kdy analýzy mezinárodně uznávaných institucí, jako právě například výše citovaná Climate Analytics, naznačují něco jiného.

Je nutné rovněž poznamenat, že v brzké době lze očekávat i zpřísňování evropské legislativy, zvyšování ambicí a postupný posun k vyšší závaznosti pravidel na evropské úrovni v oblasti energetiky a klimatu za účelem dosažení cílů Zelené dohody pro Evropu. Takové změny mohou v budoucnu vést mimo jiné k posouzení plánu ČR na útlum uhlí jako nedostatečného a k nutnosti jeho dodatečné a zrychlené úpravy, což může být spojeno s negativními dopady do hladkého průběhu dekarbonizace po stránce ekonomické a sociální.

Zelená dohoda pro Evropu zdůrazňuje důležitost dekarbonizace energetického systému a předpokládá „rychlé vyřazení uhlí a dekarbonizaci plynu“ jako součást plánovaného zvyšování ambicí v oblasti klimatu pro rok 2030. Nedávno představené plány Komise pak konkretizují toto stupňování ambicí tak, aby bylo možné dosáhnout nedávno schváleného cíle snížení emisí o 55 % v roce 2030, a rovněž cíle klimatické neutrality EU do roku 2050. To je ostatně hlavním záměrem připravovaného Evropského právního rámce pro klima (COM(2020) 80 final), který bude mít podobu nařízení, tj. evropského předpisu přímo aplikovatelného ve všech členských státech EU. Na jeho základě bude mít Evropská komise pravomoc posuzovat relevantnost opatření zavedených v členských státech z hlediska dosažitelnosti evropského cíle, a dávat členským státům přímá doporučení na úpravu vnitrostátních opatření, pokud budou shledána nedostatečná.

Na základě výše uvedeného lze konstatovat, že nejenom, že ani jeden z cílových roků ukončení využívání uhlí, které jsou předmětem projednání Uhelnou komisí, není v souladu se závazkem ČR podle čl. 2(1)(a) Pařížské dohody, vybrané datum se ani nejeví jako praktické, vzhledem k velmi jasnému směřování evropské energeticko-klimatické politiky.

 

Tento text vychází zároveň na Ekolistu.

 

Revize směrnice 2003/87/ES o Evropském systému obchodování s povolenkami (EU ETS) přinesla nový článek 10d, kterým byl pro deset členských států EU zakotven fond na podporu investic „do modernizace energetických soustav a zlepšení energetické účinnosti“. Tento tzv. Modernizační fond má podporovat investice, které jsou v souladu s cíli směrnice, energeticko-klimatické politiky Unie a Pařížské dohody. Zároveň musí být zajištěno, že se z fondu neposkytuje „žádná podpora na zařízení na výrobu elektřiny využívající tuhá fosilní paliva“. Česká republika bude moci na tyto projekty v desetiletém období 2021-2030 čerpat z Fondu částku mezi 130-160 miliardami Kč, tedy 13-16 miliard ročně. Konkrétní suma bude záležet na vývoji ceny emisních povolenek, právě z těch je totiž Modernizační fond financován.

Česká republika Modernizační fond implementovala novelizací zákona č. 383/2012 Sb., o obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů. Konkrétně novela č. 1/2020 Sb. Modernizačnímu fondu věnovala krátký § 12, který stanovuje doplňkové zdroje Fondu, typy projektů, které se z něj budou financovat a také typy subjektů, jejichž projekty budou přednostně podpořeny či zvýhodněny při hodnocení. Detailnější úpravu fungování fondu, včetně například rozdělení prostředků mezi jednotlivé oblasti či rozhodovacích kritérií pro jednotlivé přihlášené projekty, tak zákon ponechal programovému dokumentu. Ten připravoval Státní fond životního prostředí společně s Ministerstvem životního prostředí. Dokument byl následně představen členům Platformy pro Modernizační fond, do které byli přizvání zástupci různých sdružení, zájmových a environmentálních organizací či dalších úřadů s cílem Modernizační fond a jeho ideální nastavení debatovat.

Dle programového dokumentu bude Modernizační fond rozdělen na devět jednotlivých podprogramů. Pro každý z nich bude alokováno určité procento prostředků a vydán samostatný dokument stanovující základní podmínky pro poskytování podpory. Největší podprogramy se zaměřují na modernizaci teplárenství (v současnosti alokováno 26 % prostředků), nové obnovitelné zdroje v energetice (38,7 %) a energetickou účinnost v EU ETS průmyslu (13,3 %). Menší části Fondu jsou poté alokovány pro projekty týkající se energetické účinnosti v podnikání, modernizace dopravy (v podnikatelském i veřejném sektoru), energetické účinnosti ve veřejných budovách, komunitní energetiky a modernizace osvětlení.

Proti řadě prvků dosavadního návrhu nastavení Fondu se sešlo velké množství připomínek. Ohradily se nejen některé environmentální organizace či komory, ale například i svazy samospráv. Jednou z hlavních výtek je přitom to, že velká částka je určena právě pro první a druhý podprogram. Někteří se obávají, že prostředky na modernizaci, které by bylo vhodné přerozdělit co nejširšímu okruhu subjektů, připadnou velkým energetickým společnostem. Nejasnosti pak panují především kolem využití druhého podprogramu. Dle důvodové zprávy k zákonu č. 1/2020 Sb. totiž platí, že přibližně 65 % prostředků z celého Fondu má přednostně připadnout zařízením, která dříve získávala tzv. derogační povolenky dle čl. 10c směrnice o EU ETS (tedy povolenky výměnou za to, že provozovatelé těchto zařízení investovali do modernizace výroby elektřiny). Při současné alokaci pro první dva podprogramy – 26 % a 38,7 % by to pak prakticky nejspíš znamenalo, že v těchto prvních dvou schématech budou moci čerpat pouze ti, kteří dostávali derogační povolenky, tedy velcí hráči na trhu s elektřinou a teplem. A právě to je terčem kritiky. Důvodem pro vymezení těchto 65 % je poté, jak vysvětlilo Ministerstvo životního prostředí, ustanovení § 12 odst. 2 zákona č. 1/2020 Sb. To totiž stanovuje, že množství prostředků odpovídající výnosu z derogačních povolenek se „se použije přednostně na podporu projektů provozovatelů zařízení na výrobu elektřiny za účelem modernizace, diverzifikace a dekarbonizace odvětví energetiky.“ Například dle názoru advokátní kanceláře Frank Bold, která podrobila pojem zařízení na výrobu elektřiny právní analýze, ale tento neimplikuje zařízení, která dříve získávala derogační 10c povolenky. Dle kanceláře by měli být pod tímto pojmem rozuměni všichni výrobci elektřiny a upřednostnění velkých 10c výrobců tak v druhém podprogramu není namístě.

Navíc, ačkoli důvodová zpráva uvádí, že právě tito by měli získat 65 % prostředků Fondu, zákon patrně chybně odkazuje na současné znění směrnice o EU ETS. Nynější znění článku 10c, na který § 12 odst. 2 odkazuje, již totiž jednoznačně nemluví o zařízeních, která v minulosti získávala derogační 10c povolenky, tak, jak o nich mluvil článek 10c v původním znění směrnice.

Krom obavy z toho, že především menší výrobci energií se v rámci druhého podprogramu nebudou moci přihlásit o financování, je dále návrhu programového dokumentu vyčítáno například to, že na podporu energetických komunit je vyčleněno pouhých 1,5 % prostředků z Fondu. Komunity jsou přitom klíčové pro decentralizaci a dekarbonizaci evropské energetiky. Ministerstvo pak argumentuje, že komunity se budou moci hlásit o podporu i z druhého podprogramu, nejenom z jim přímo designovaného osmého podprogramu. To ale zájmové skupiny rozporují, když připomínají, že aby bylo splněno, že přednostně má dojít k financování zařízení, která dříve získávala derogační povolenky, v druhém programu již zkrátka nezbydou žádné prostředky.

Nutno upozornit, že současná podoba návrhu programového dokumentu není konečná. Ministerstvo bude došlé připomínky zapracovávat, než konečnou verzi programového dokumentu předloží ke schválení vládě (jednotlivé podprogramy se připomínkují také, vláda ale již tyto neschvaluje). Konečnou verzi by měla vláda schválit na konci tohoto roku. Mezirezortní připomínkové řízení bude probíhat do 2. prosince.

Majoritním akcionářem společnosti Enea je polský stát, jež vykonává svá práva prostřednictvím Ministerstva financí. Skupina Enea se podílí na celkové výrobě elektřiny v Polsku z 8 %. Projekt elektrárny měl politickou podporu v návaznosti na sliby učiněné politickými kandidáty v parlamentních volbách 2015 a následně i v místních volbách  v roce 2018. Ze strany státu měl projekt obdržet i pomoc finanční. Společnost měla mít zajištěn kapacitní kontrakt na 15 let, v rámci kterého by získala až 650 milionů EUR.

ClientEarth kritizoval plán na výstavbu nové uhelné elektrárny od počátku a pro tyto účely obstaral ekonomickou analýzu společnosti Carbon Tracker, jež spočítala, že za dobu plánované životnosti nový blok elektrárny vytvoří ztrátu 1,7 miliardy EUR, pokud elektrárna neobdrží platby v rámci kapacitních mechanismů, které navíc nejsou garantované.

I přes varující dopisy ze strany ClientEarth představenstvo Enea svolalo  na 24. září 2018 mimořádnou valnou hromadu s návrhem na přijetí kvalifikovaného souhlasu se zahájením stavební fáze elektrárny Ostroleka C. Usnesení bylo přijato většinou akcionářů, zejména díky hlasům státu. Proti hlasovalo kromě ClientEarth 6,7 % přítomných akcionářů a 18 % se zdrželo.

Následně v říjnu 2018 ClientEarth, jakožto minoritní akcionář, podal proti společnosti Enea žalobu k okresnímu soudu v Poznani dle polského zákona o obchodních společnostech s návrhem na zrušení usnesení valné hromady z důvodu toho, že (i) usnesení představuje nedovolenou instrukci představenstvu společnosti a je proto nicotné či neplatné, a (ii) usnesení poškodí ekonomické zájmy společnosti, a proto musí být zrušeno.

ClientEarth dle svých sdělení argumentoval kromě nesrovnalostí v příslušných korporátních souhlasech také tím, že schválení účasti na projektu výstavby představuje neakceptovatelné finanční riziko pro společnost a všechny akcionáře, poukazoval na nerentabilitu projektu v aktuálním tržním prostředí zatíženém cenou emisních povolenek, konkurencí ze strany levnějších obnovitelných zdrojů energie a dopadem energetické reformy v EU ohledně dotací pro uhelné zdroje. Plánovaná uhlíková zátěž nového bloku je vyšší než limit emisí CO2 ve výši 550 g/kWh, který je v rámci EU indikován jako strop pro možnost příslušného zdroje obdržet podporu. Navíc dle zpráv polského Nejvyššího kontrolního úřadu projekt Ostroleka C není nezbytný pro energetickou bezpečnost Polska.

Profitabilita projektu byla přitom dle vyjádření samotné společnosti Enea vždy podmínkou pro další pokračování projektu. ClientEarth proto také napadal, že společnost neposkytla analýzy, na které se společnost odvolávala. Podle některých zdrojů by elektrárna spálila 280 vagónů uhlí denně a vypustila emise CO2 ve výši 6 milionů tun ročně, čímž by se stala novou polskou klimatickou zkázou.

Okresní soud v Poznani usnesení mimořádné valné hromady v červenci 2019 zrušil.  Odůvodnění rozsudku soudu v Poznani pod. sp. zn. IX GC 1118/18 není veřejně dostupné. Dle informací ClientEarth soud vyhověl návrhu jen z prvního důvodu, tj. že usnesení představuje nedovolený pokyn představenstvu společnosti dle polského práva a tím pádem soud nemusel posuzovat, zda by dané usnesení poškodilo ekonomické zájmy společnosti na základě finančního klimatického rizika příslušného projektu.

Proti rozhodnutí okresního soudu se společnost Enea odvolala. V červenci 2020 Enea na svých stránkách informovala, že odvolací soud zamítl její odvolání a ztotožnil se se závěry soudu prvního stupně. Odvolací soud zdůraznil, že přijetí usnesení o udělení souhlasu je neplatné, jelikož odporuje pravidlům o dělbě kompetencí mezi jednotlivými orgány obchodní společnosti.

Odůvodnění rozhodnutí odvolacího soudu v Poznani vydaného pod sp. zn. I AGa 219/19 rovněž není veřejně dostupné. Je tedy otázkou, nakolik se soud ztotožnil i s dalšími výtkami žalující strany a zda věc neposoudil čistě formálně s ohledem na rozdělení působnosti jednotlivých orgánů obchodní společnosti. I když je výsledek této akce pro žalující stranu pozivitivní, nelze na jejím základě hodnotit roli (polského) korporátního práva při prosazování posuzování klimatických rizik do rozhodovací činnosti orgánů společností.

Z pozvánky na valnou hromadu a odůvodnění návrhu usnesení mimořádné valné hromady o schválení souhlasu s účastí na projektu zveřejněných na stránkách společnosti Enea vyplývá, že určující souhlas (angl. directional consent) valné hromady byl jednou z podmínek nutných pro zahájení stavební fáze projektu Ostroleka C dle Investiční smlouvy uzavřené mezi společností Enea a jejími partnery v prosinci 2016. Čl. 8.6 Investiční smlouvy předvídal vydání předchozího souhlasného pokynu k zahájení stavební fáze valnými hromadami obou společností Energa a Enea jako podmínku pro hlasování akcionářů společnosti Elektrownia Ostroleka Sp. z o.o. (tj. společností Enea a Energa) ve prospěch usnesení valné hromady společnosti Elektrownia Ostroleka o udělení souhlasu s vydáním Oznámení o zahájení generálnímu dodavateli. Vydáním tohoto Oznámení by došlo ke spuštění stavebních prací na novém bloku elektrárny. Smluvní strany se dále v Investiční smlouvě dohodly, že dalším nezbytným korporátním souhlasem, který bude nutné získat před tím, než společnost  Elektrownia Ostroleka vydá Oznámení o zahájení, je usnesení dozorčí rady společnosti Enea stvrzující udělení souhlasu valnou hromadou společnosti Enea. Lze se jen dohadovat, zda takto křížově pojaté a duplicitní souhlasy mohly být v rozporu s polským právem a důvodem, pro který polský soud shledal usnesení mimořádné valné hromady neplatné.

Jisté ovšem je, že trh zareagoval na soudní rozhodnutí pozitivně a cena akcií společnosti Enea vzrostla po zrušení usnesení o účasti na výstavbě uhelné elektrárny. James Thornton, zakladatel a generální ředitel ClientEarth, ocenil rozhodnutí polských soudů a zdůraznil význam korporátního práva pro regulaci chování korporací a prosazování klimatických cílů. Žaloba vůči společnosti Enea byla opřena zcela o instituty korporátního práva mimo tradiční prostředky ochrany přes právo na ochranu životního prostředí a lidská práva. Osobně považuje za vítězství, že polská média informovala o této žalobě jako o čistě obchodním případu, kdy investoři se v Polsku začínají zabývat otázkou, zda investice do uhlí není problematická a tzv. uvíznutým aktivem (angl. stranded asset), tj. majetkem, který v budoucnu společnost nemůže plně využít a bude bezcenný.

Uvedená žaloba byla jedním z kroků, které ClientEarth dle svých slov podnikl. Další měly zahrnovat žaloby na osobní odpovědnost členů představenstva a dozorčí rady jednat s řádnou péčí a v nejlepším zájmu společnosti a dále na stanovení povinnosti společnosti Enea zveřejnit dokumenty, které prokazují, že Ostroleka C bude profitabilní. V posledně uvedeném případu již soud rozhodl ve prospěch ClientEarth, o ostatních žalobách nejsou k dispozici další informace.

Jelikož stále více lidí začíná vnímat změny klimatu jako vážný problém a ekonomické riziko, obchodní společnosti budou čelit sílícímu tlaku na hodnocení klimatických rizik v kontextu svých aktivit jak ze strany akcionářů a investorů, tak občanské společnosti. Jak ukazují některé studie ze zahraničí,  žalob vůči korporacím bude přibývat.

Nelze pochybovat o tom, že nastavení Společné zemědělské politiky EU (SZP) je klíčovou proměnnou určující podobu současného zemědělského hospodaření v EU. Z rozpočtu EU jsou na ni každý rok vynakládány desítky miliard euro s cílem, aby byla zajištěna odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, plynulé zásobování a rozumné ceny. Úzce s ní jsou provázány také unijní cíle v oblasti ochrany klimatu a biologické rozmanitosti, avšak dosavadní zkušenosti ukazují, že zvláště v tomto ohledu by unijní zemědělská politika potřebovala komplexní reformu, protože zdaleka neodpovídá aktuálním potřebám.

Právě k tomu byla nyní jedinečná příležitost. Již více než čtyři roky probíhají přípravy nové SZP pro období po roce 2020. Nemá smysl předstírat, že jde o vyjednávání jednoduchá, avšak s ohledem na probíhající změny klimatu, úpadek biodiverzity i na nové politické závazky EU (Zelená dohoda pro Evropu, strategie Od zemědělce ke spotřebiteli, Strategie EU v oblasti biologické rozmanitosti) bylo možné doufat, že konečně dojde také k potřebným změnám SZP směřujícím k podpoře šetrnějšího hospodaření. Na všechny, kdo v tomto ohledu očekávali progresivní kroky ze strany institucí EU, však čekalo zklamání.

Pro pochopení situace je třeba ohlédnout se v krátkosti za tím, jak unijní zemědělská politika funguje v současnosti. Finance na ni proudí ze dvou fondů, podle nichž jsou rozlišovány dva pilíře SZP. V rámci prvního z nich jsou zemědělcům poskytovány především tzv. přímé platby na plochu doplněné zejména platbami na zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí (tzv. ozelenění) a příplatkem pro mladé zemědělce. V rámci druhého pilíře jsou pak rozdělovány prostředky z programů rozvoje venkova, které si stanoví samy členské státy za účelem dosažení dalších environmentálních, sociálních a ekonomických priorit SZP.

Základní složkou SZP jsou přímé platby na plochu. Jak jejich název napovídá, jejich výše se odvíjí od rozlohy obhospodařované zemědělské plochy. Pokud jde o způsob jejího obhospodařování, stanoví SZP pouze minimální standard, který musí zemědělci splňovat. Ten určují tzv. pravidla podmíněnosti složená z povinných požadavků na hospodaření, které vyplývají z právních předpisů, a ze standardů dobrého zemědělského a environmentálního stavu (DZES), které jdou nad jejich rámec. Menší část finančních prostředků pak zemědělci dostávají navíc za dodržení povinných postupů v rámci programu ozelenění.

Na přímé platby na plochu přitom připadají téměř tři čtvrtiny celého rozpočtu SZP. Jelikož se výše této podpory odvíjí od rozlohy obhospodařované plochy, do výhody se automaticky dostává menší množství velkých zemědělských subjektů. Podpoře environmentálních opatření se na druhé straně věnuje především druhý pilíř SZP, nicméně jeho rozpočet je podstatně nižší a opatření podporovaná v jeho rámci jsou pro zemědělce dobrovolná. Kritici sytému proto již dlouho upozorňují, že se politika v praxi míjí s cílem podpory rozvoje venkova a environmentálně šetrnějšího zemědělského hospodaření.

Původní návrh legislativního rámce pro další období SZP[1] předložený Evropskou komisí v červnu 2018 obsahoval v tomto směru některé zajímavé prvky. Jedním z nich bylo hojně diskutované „zastropování“ výše plateb poskytovaných v rámci prvního pilíře SZP a jejich zvýšená degresivita. Zemědělské subjekty obhospodařující velké výměry zemědělské plochy by v případě, že by toto omezení prošlo v navržené podobě, přišly o část podpory – její výše po odečtení mzdových nákladů by se při dosažení částky 60.000 EUR krátila a jakmile by dosáhla 100.000 EUR, její růst by se zcela zastavil.

Vedle toho návrh Evropské komise měnil také stávající systém podpory pro environmentálně orientovaná opatření začleněná do SZP. Podle návrhu by měla být vybudována nová „zelená architektura“, která předpokládá převedení plateb na ozelenění (jejichž efektivita je již stejně považována za omezenou) částečně mezi složky pravidel podmíněnosti a částečně do nových eko-schémat, která budou členské státy povinny nabídnout, avšak pro zemědělce budou dobrovolná. Další dobrovolná environmentální opatření pak zůstávají zahrnuta v druhém pilíři SZP mezi programy rozvoje venkova.

Obecně pak návrh Komise klade podstatně větší důraz na flexibilitu členských států. Samy členské státy by podle něj měly být odpovědné za plnění cílů EU stanovených v SZP, přičemž však volba a uzpůsobení dostupných nástrojů by byla na nich. Přestože zdravá míra flexibility je na místě (aby bylo možné zohlednit místní podmínky), lze se současně ptát, zda tento trend skutečně směřuje správným směrem. Hned několik studií věnujících se efektivitě současné SZP (1, 2, 3) totiž upozorňuje, že flexibilita může být některými státy využita spíše k zachování statu quo a omezení závazků než k rozvoji šetrnějšího hospodaření.

Již první studie analyzující původní návrh Komise poukazovaly na to, že nevyužil všechen prostor pro posílení environmentálních ambicí SZP. Bylo však jasné, že rozhodující bude, jak s ním naloží Rada EU a Evropský parlament. Obě tyto instituce zasedly k hlasování o podobě nové SZP minulý týden, kdy také Rada EU odhlasovala svůj společný postoj a poslanci Evropského parlamentu projednali materiál v prvním čtení. Ačkoli tiskové zprávy obou institucí prezentují přijatá rozhodnutí jako veskrze „zelená“ (Rada EU, Evropský parlament), na obě z nich se vzápětí snesla vlna kritiky – místo aby návrh posílily, ještě více jej oslabují. Upozornit je přitom třeba zejména na následující:

1. Co se původního návrhu zastropování a degresivity přímých plateb týče (článek 15), Rada EU i Evropský parlament do něj zasáhly hned v několika ohledech. Obě instituce především navrhují, aby omezení bylo pro státy dobrovolné – Rada EU jej formuluje jako možnost bez dalšího, Parlament EU neuplatnění článku podmiňuje alespoň tím, že členský stát poskytne doplňkovou redistributivní platbu v rozsahu alespoň 12 % svého přídělu na přímé platby. Obě instituce návrh také mění v tom smyslu, že by se případně měl týkat pouze přímých plateb na plochu, nikoli již eko-schémat a příplatku pro mladé zemědělce.
2. Přímé platby zůstávají i ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Radou EU a Evropským parlamentem dominantní formou podpory. Jejich poskytování je přitom vázáno na plnění nových pravidel podmíněnosti stanovených v příloze III návrhu Komise. Ochrany klimatu se týkají standardy DZES č. 1, 2 a 3 upravující zachování trvalých travních porostů, ochranu mokřadů a rašelinišť a zákaz vypalování strnišť na orné půdě. Také k nim byly přijaty dílčí pozměňovací návrhy. Pozornost je však soustředěna spíše na formulaci standardu DZES č. 9, který upravuje velikost plochy vyhrazené pro neprodukční prvky a plochy. Podle Evropského parlamentu by mělo jít pouze o 5 % orné půdy a podle Rady EU pouze o 5 % orné půdy při současném zahrnutí ploch pro výsadbu plodin vázajících dusík (při jejich nezahrnutí je limit stanoven dokonce jen na 3 % orné půdy). Podle Strategie EU v oblasti biologické rozmanitosti by to přitom mělo být alespoň 10 % zemědělské půdy, jde tedy o podstatný krok zpět.
3. Co se eko-schémat týče, podle pozměňovacího návrhu Evropského parlamentu by na ně mělo být vyhrazeno alespoň 30 % z prostředků na přímé platby (článek 86 odst. 4c). Naproti tomu podle pozměňovacího návrhu Rady EU (článek 86 odst. 6a a 6b) by na eko-schémata mělo být vyhrazeno jen alespoň 20 % z prostředků prvního pilíře. Pozměňovací návrh Rady EU navíc stanoví, že pokud členský stát utratí více než 30 % prostředků z druhého pilíře SZP na environmentální opatření, pak částku, která těchto 30 % překračuje, může započíst na eko-schémata a tím stanovenou 20 % hranici ještě snížit (článek 86 odst. 6c).
4. Eko-schémata (článek 28) jsou již v návrhu Komise na rozdíl od současného ozelenění dobrovolným nástrojem (zemědělci je nemusí využívat). Evropský parlament systém eko-schémat komplexně přepracoval a také Rada EU představila několik dílčích změn. Zvláště znepokojivý je přitom zejména pozměňovací návrh Evropského parlamentu, který požaduje, aby eko-schémata současně udržovala a posilovala hospodářské výsledky zemědělců (článek 28b odst. 1). V případě schválení tohoto pozměňovacího návrhu by členské státy nemohly nabídnout eko-schémata sledující čistě environmentální cíle.
5. V rámci druhého pilíře SZP (programů rozvoje venkova) mělo být podle původního návrhu Komise nejméně 30 % prostředků vyhrazeno na plnění specifických cílů v oblasti životního prostředí a klimatu (článek 86 odst. 2). Podle Evropského parlamentu by to mělo být 35 %, ovšem při zahrnutí dalších opatření podporujících částečně i jiné cíle a současně při možnosti započtení až 40 % z plateb poskytovaných na přírodní omezení nebo jiná omezení specifická pro určité oblasti (viz článek 66) – jejich environmentální dopad je přitom podle dosavadních zkušeností omezený. Podle Rady EU by stačilo navržených 30 %, přičemž ve svém návrhu také vnáší určitou nejistotu co do otázky zahrnutí plateb podle článku 66.

Reakce na sebe nenechaly dlouho čekat. Poslanci Evropského parlamentu ze skupiny Greens/EFA uvádí, že přijatá podoba SZP je v zásadním rozporu s cíli Zelené dohody pro Evropu a strategie Od zemědělce ke spotřebiteli.  Zástupci Greenpeace rozhodnutí Evropského parlamentu označili rovnou za „rozsudek smrti pro přírodu, klima a malé farmy“. Greta Thunberg nastartovala kampaň za stažení celého návrhu, kterou k dnešnímu dni podepsalo již téměř 61.000 lidí. V České republice kritizují výstupy vyjednávání o nové SZP například Česká společnost ornitologická a Hnutí Duha.

Ve srovnání s aktuálními cíli Zelené dohody pro Evropu a Strategie EU v oblasti biologické rozmanitosti se skutečně jedná o těžko pochopitelný krok zpět. Jak ukazuje analýza bruselského think tanku Corporate Europe Observatory, tvorba unijní zemědělské politiky podléhá tlaku mocné agrární lobby (zejména skupiny Copa-Cogeca), která v tuto chvíli bohužel zvítězila. Dále se projevily také střety zájmů u osob, které se na utváření SZP podílí. To samozřejmě nejsou dobré zprávy ani s přihlédnutím k politické situaci v České republice, zvláště s ohledem na vyšší míru flexibility, kterou má nová SZP členským státům poskytovat.

Právě české zemědělství se totiž nachází ve značně specifické situaci. Podle dat Statistického úřadu EU z roku 2016 drží Česká republika rekord v průměrné výměře zemědělské plochy obhospodařované jedním zemědělským subjektem, a to s průměrnou výměrou o velikosti 130,2 ha. Přitom jen 7 % (velkých) zemědělských subjektů obhospodařuje 66 % z celkové výměry zemědělské půdy. Tuto situaci pak dále umocňují střety zájmů v české vrcholné politice. Není proto divu, že právě zástupci České republiky při jednáních o nové SZP zvlášť aktivně vystupovali proti návrhu na povinné zastropování.

Na komplexnější hodnocení celkového obrazu nové SZP je nyní ještě brzy. Především se sešlo tak velké množství pozměňovacích návrhů, že by k tomu byla nezbytná podstatně hlubší analýza. Přitom teprve v tuto chvíli přicházejí na řadu další (tentokrát však společná) jednání Rady EU, Evropského parlamentu a Evropské komise, při kterých teprve bude rozhodováno o finální podobě nové SZP. Zdá se nicméně, že by bylo velmi optimistické očekávat od těchto jednání zásadnější obrat v celkovém směřování politiky. Nová SZP by mohla vstoupit v platnost po uplynutí dvouletého přechodného období na začátku roku 2023.

 

[1] Jedná se o balíček několika právních předpisů. V tomto komentáři se blíže věnujeme zejména návrhu nařízení EP a Rady, kterým se stanoví pravidla podpory pro strategické plány, jež mají být vypracovány členskými státy v rámci společné zemědělské politiky (strategické plány SZP) a financovány Evropským zemědělským záručním fondem (EZZF) a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV).

Jedním z hlavních důvodů pro tuto skepsi je především oznámení cíle jako dosažení „uhlíkové“ neutrality. Ten totiž zahrnuje pouze neutralitu (tedy redukci emisí a zároveň vykompenzování zbývajících emisí) emisí uhlíku, nikoli dalších skleníkových plynů (v tomto případě je totiž užíván spíše pojem klimatická neutralita nebo net-zero emise). Některé skleníkové plyny mají přitom větší skleníkový potenciál než jiné, například ve velké míře produkovaný metan. Zároveň nebylo ze strany Xi Jinpinga specifikováno, jak bude neutrality dosaženo – zda přes reálné snižování produkce emisí nebo vykompenzováním mitigačními projekty. Další otázkou, která zůstává prozatím nezodpovězena, je i to, zda se bude cíl uhlíkové neutrality vztahovat pouze na emise vyprodukované na území státu, či i na tzv. vyexportované emise. Čína je v současnosti totiž jedním z největších investorů do uhelné energetiky globálně, čímž přispívá k vytváření emisí v zahraničí.

Dalším velkým nedostatkem je právní zakotvení dosažení cíle, včetně konkrétnějších plánů na jeho dosažení. Jak Xi Jinping uvedl, Čína hodlá zavést „důraznější politiky a opatření“, aby vrcholu pomyslné křivky emisí skleníkových plynů dosáhla v roce 2030 a poté emise již pouze snižovala. Vystoupení prezidenta na Valném shromáždění OSN bylo samozřejmě velmi krátké, na konkrétnější právní opatření je tedy třeba ještě počkat. Zdá se ale, že snaha o dosažení tohoto ambiciózního cíle prozatím není dostatečně promítnuta do již existujících opatření.

Ze strany zahraničních pozorovatelů, pro které bylo ohlášení cíle pro rok 2060 velkým překvapením, je totiž upozorňováno na to, že Čína sice slibuje ozelenění ekonomiky a energetiky, zároveň ale v zemi pokračuje stavba řady nových uhelných elektráren. Jen v první polovině roku 2020 čínský energeticky průmysl navrhoval navýšení instalovaného výkonu elektráren využívajících uhlí o 40 GW, což odpovídá například celkové kapacitě uhelné energetiky v Jihoafrické republice. Země rovněž zůstává jedním z největších světových producentů a vývozců uhlí a kolem 60 % její elektřiny je produkováno z uhlí.

Čína již teď v rámci svého národně stanoveného příspěvku slibuje dosažení vrcholu emisí v roce 2030, Evropská unie ale urgovala nastavení této ambice již na rok 2025 – dle ní není termín roku 2030 dostatečný k dosažení cílů Pařížské dohody. Čína také nepřistoupila ke zpřísnění svých energetiko-klimatických cílů pro rok 2020. Například podíl obnovitelných zdrojů na energetickém mixu země má do konce tohoto roku být pouhých 15 %. Aby dosáhla vrcholu emisí v roce 2030, musela by emise skleníkových plynů snížit opravdu rapidně, více než kterákoli jiná ekonomika. Mnozí tedy pochybují o tom, zda bude pro Čínu dosažení takto ctižádostivého cíle, který by si žádal především restrukturalizaci celého energetického sektoru, reálné. Navíc je nutné počítat i s tím, že realita za oponou komunistické vlády nemusí být vždy taková, jak se jeví navenek. Monitoring emisí a jejich snižování lze jen těžko provádět z vnějšku.

Ačkoli skepse je do určité míry jistě namístě, nelze opomenout, že alespoň některé čínské snahy jistě směřují správným směrem a poměrně rychlým tempem. Ve snaze zotavit se z koronavirové krize čínská vláda nyní značně stimuluje ekonomiku. Jednotlivé provincie Číny měly za úkol oznámit investiční plány, v rámci kterých má hrát nový typ energetických infrastruktur velkou roli. Zároveň nutno připomenout, že Čína v posledních pěti letech zprovoznila víc solární a větrné kapacity než kterákoli jiná země na světě. I v nadcházejícím čínském čtrnáctém pětiletém plánu je rozvoj obnovitelné energetiky jedním ze stěžejních bodů, Čína navíc pravděpodobně plánuje i značné investice do vodíkových technologií.

Nelze nezmínit, že vedle obnovitelných zdrojů je obrovský rozvoj očekáván i u jaderné energetiky. Ta má, na rozdíl od zdrojů obnovitelných, výhodu velkého výkonu a stability výroby. Ačkoli nukleární zdroje zároveň skýtají mnoho nevýhod a rizik, jsou bezemisní, a ze všech těchto důvodů lze očekávat, že právě ony se stanou páteří čínské energetiky. Do roku 2030 plánuje čínské vláda převzít prvenství ve výrobě energie z jádra, které v současnosti drží Spojené státy americké.

Oznámení Číny na zářijovém Valném shromáždění jednoznačně vzbudilo velkou pozornost. Na to, zda se zemi opravdu podaří v nadcházejících letech přeložit ambiciózní cíl do konkrétních politik, existuje řada názorů, přičemž tento komentář shrnul pouze ty základní z nich (k přečtení doporučujeme například i komentář Grantham Institute on Climate Change, který nabízí i mnoho zajímavých odkazů). Navíc, jak uvedeno výše, i kdyby se Číně podařilo ambici dostát, cíle Pařížské dohody stále nebude dosaženo. Je proto důležité, aby všichni signatáři dohody z roku 2015 v nadcházejícím cyklu hodnocení NDCs předložili novelizované, a ambicióznější národní příspěvky. Závazek Číny by pak mohl mít značný motivační účinek i pro ostatní státy světa.

Stanovení víceletého finančního rámce zohledňuje vytvoření nového nástroje na podporu oživení evropské ekonomiky Next Generation EU („EU příští generace“), o němž psala v této sekci Hana Müllerová  v textu „Fond obnovy EU: rétorika je zelená; jaká bude realizace?“ ze dne 1. 6. 2020.

V rámci post-krizové obnovy Evropy dochází k reformě systému vlastních zdrojů a zavedení nových vlastních zdrojů. Prvním z nových vlastních zdrojů má být platba členských států založená na množství nerecyklovaného plastového odpadu. V rámci nové platby by jednotlivé členské státy měly již od 1. ledna 2021 odvádět 0,80 EUR (21,-Kč), za každý kilogram plastových obalů, které nebudou recyklovány.

Odhad platby pro Českou republiku je podle Svazu průmyslu a dopravy okolo 70 mil. EUR ročně. Postupně by mělo docházet ke snižování této částky, a to s ohledem na rostoucí podíl využívání recyklovaných materiálů. Ke zvýšenému podílu využívání recyklátu a k vyšší poptávce po recyklačních technologiích by měla vést opatření schvalovaná v rámci nové odpadové legislativy, která je v současné době projednávána v Parlamentu České republiky.

Zpoplatnění nerecyklovaného plastového odpadu je třeba navázat na strategii oběhového hospodářství. Podle Akčního plánu cirkulární ekonomiky z března 2020, který je součástí opatření v rámci Zelené dohody pro Evropu  („European Green Deal“), je nezbytné přijmout opatření k zajištění udržitelné produkce v EU a posílit odpovědnost spotřebitelů. V rámci opatření je kladen důraz na odvětví, kde je oběhový systém žádoucí a má velký potenciál (elektronika, textil, stavebnictví, potravinářství, voda a výživa). Jedním z důležitých bodů je snížení produkce odpadu. Cirkulární ekonomika se má týkat jak regionů, tak obcí a jednotlivců. Podle preambule Akčního plánu cirkulární ekonomiky „Rozšíření oběhového hospodářství z průkopníků v této oblasti na hlavní hospodářské aktéry bude rozhodujícím příspěvkem k dosažení klimatické neutrality do roku 2050 a oddělení hospodářského růstu od využívání zdrojů, přičemž se zároveň zajistí dlouhodobá konkurenceschopnost EU a nikdo nebude opomenut. Aby tento cíl splnila, musí EU urychlit přechod na model regenerativního růstu, který umožní naší planetě vrátit více, než jí odebíráme, posunout se ke spotřebě zdrojů v mezích možností naší planety, a usilovat proto o snížení dopadu spotřeby a zdvojnásobení míry využití oběhového materiálu v nadcházejícím desetiletí.“ Rámec udržitelné politiky EU musí vytvořit dostatečné pobídky pro odklon od lineárního modelu „vezmi-vyrob-použij-vyhoď“ k oběhovosti ve smyslu předcházení odpadu, maximalizace opětovného použití výrobků a recyklace.

Nicméně již při přípravě návrhu na zpoplatnění nerecyklovaného plastového odpadu na úrovni EU v roce 2018 zaznívaly kritické ohlasy, že předmětný poplatek nedává smysl pro systém oběhového hospodářství. Důvodem mělo být to, že sám o sobě nemotivuje ke snížení plastového odpadu u zdroje. Nicméně podstatu platby lze vnímat též s ohledem na motivaci členských států k určitému směřování a vytváření podmínek pro plnění cílů oběhového hospodářství.  

Institut cirkulární ekonomiky píše, že s ohledem na zaváděnou platbu za nerecyklovaný plastový odpad „Nerecyklovat a skládkovat již nebude zdaleka tak „výhodné“ jako dodnes.“ Platba členských států EU, potažmo České republiky za nerecyklované plastové odpadní obaly by však výhledově měla být ovlivněna transpozicí balíčku oběhového hospodářství, jehož cílem je též zvýšení podílu recyklace komunálního odpadu a stanovení recyklačních kvót pro plastové obaly. Tím by mělo dojít ke snížení množství nerecyklovaného plastového odpadu, jakož i odpadu ukládaného na skládky. Z hlediska dosažení potřebného efektu bude záležet mimo jiné na dostatečné infrastruktuře pro zpracování plastového odpadu ve smyslu recyklace a její efektivitě z hlediska ekonomických a environmentálních dopadů (objevují se též kritické ohlasy pozastavující se nad urputnou snahou recyklovat maximální množství plastového odpadu, na druhé straně však stojí závěry vyplývající z Evropské strategie pro plasty v oběhovém hospodářství, v nichž se apeluje na důsledné udržitelné designování výrobků, které recyklaci vychází vstříc) a také na podílu plastového odpadu na skládkách.

Z balíčku oběhového hospodářství vyplývají závazky pro členské státy. V roce 2025 musí Česká republika recyklovat veškerý svůj komunální odpad z 55 % (dnes se recykluje pouze 39 % vyprodukovaného komunálního odpadu). V roce 2030 musí být recyklováno 60 % komunálního odpadu a v roce 2035 65 %. Plnění těchto cílů úzce souvisí se zaváděním povinností pro obce vytřídit v roce 2025 60 %, v roce 2030 65 % a v roce 2035 70 % z celkového množství komunálních odpadů. Z výroční zprávy společnosti EKO-KOM (EKO-KOM působí jako autorizovaná obalová společnost zajišťující sdružené plnění zákonných povinností) vyplývá, že trend v třídění na úrovni domácností je vzrůstající, což je dobrým východiskem pro další procesy. Samotné vytřídění však ještě neznamená, že odpad bude následně recyklován.

Mimo cíle při nakládání s komunálním odpadem se zavádějí recyklační kvóty na plastové obaly – v roce 2025 bude požadována míra recyklace u plastových obalů 50 % a v roce 2030 55 %.

Z pohledu skládkování z hlediska práva EU platí, že v roce 2035 bude možné skládkovat maximálně   10 % z produkce komunálního odpadu. Navrhovaný zákon o odpadech stanovuje zákaz od 1. ledna 2030 ukládat na skládky recyklovatelné a využitelné odpady.

K tomu je možno dodat, že o zvýšení evropských emisních cílů se již určitou dobu diskutuje a bylo avizováno i v návrhu evropského právního rámce pro klima (někdy označovaného jako evropský klimatický zákon). V tomto návrhu si Komise vytyčila do září 2020 přezkoumat cíl do roku 2030 s ohledem na navýšení na 50 až 55 %. Nakonec se tedy rozhodla pro ambicióznější cíl. Stávající cíle byly mnohokrát kritizovány jako zcela nedostatečné, a to nejen ze strany ekologických iniciativ, ale i Evropského parlamentu. Výbor pro životní prostředí Evropského parlamentu minulý týden právě v rámci hlasování o návrhu evropského klimatického zákona schválil cíl snížení emisí do roku 2030 o 60 %. Plénum se bude této otázce věnovat na říjnovém zasedání. Oficiální potvrzení plánu, že emisní cíle budou ambicióznější, je tak pouze ukončením této debaty, k níž ostatně přispěla i některá sdružení podniků, která Evropskou komisi o zvýšení cílů výslovně žádala.

Zvýšení emisních cílů se ovšem musí promítnout do legislativy. Proto si Komise klade za cíl do léta 2021 zrevidovat veškerou evropskou klimatickou a energetickou legislativu, aby novému závazku odpovídala. To ostatně avizovala již v návrhu evropského klimatického zákona. Má být posílen systém obchodování s emisními povolenkami a sektor obnovitelných zdrojů energie, zvýšena energetická účinnost a zreformovány daňové nástroje v této oblasti.

Posílení důrazu na zelenou obnovu ekonomiky po pandemii se má projevit i v oblasti přidělování prostředků z nového finančního rámce Next Generation EU. Z jeho celkového rozpočtu 750 mld. EUR má 37 % směřovat přímo na plnění cílů Zelené dohody pro Evropu. EU bude v příštím období intenzivně podporovat nové zelené technologie, jako je například zelený vodík nebo nové stavební technologie, které mají potenciál proměnit sektor stavebnictví z produkování emisí skleníkových plynů na jejich pohlcování.

Je zajímavé, že česká média si tentokrát z projevu, v němž zazněla kromě uvedených témat i řada dalších závažných problematik, jako migrace, ochrana osobních dat, vztahy EU ke světovým velmocem nebo situace v Bělorusku, vybrala do svých titulků právě zvýšení ambicí v oblasti klimatických cílů (viz například zde, zde, zde nebo zde). Na druhou stranu existují hlasy, že pro ČR je velmi obtížné naplnit i stávající 40% cíl. Každopádně jde v případě avizovaného zvýšení evropských emisních cílů z našeho pohledu o velmi silný vzkaz pro Českou republiku, která má sice stovky stran koncepčních dokumentů týkajících se klimatu, avšak jejich promítnutí do legislativy i praxe je zcela nedostatečné; jejíž politická reprezentace se v médiích i v jednáních na úrovni EU nezřídka staví na stranu fosilního průmyslu a proti cílům Zelené dohody pro Evropu; či kde se za 5 let, které uplynuly od poslední aktualizace Státní energetické politiky, neudělalo pro přechod k nízkoemisnímu energetickému mixu téměř nic.

 

Pokud jde o koncept jednotlivých návrhů, ten vychází z toho, že voda je drahocenný a nenahraditelný přírodní zdroj, který, pokud slouží pro hromadné zásobování obyvatel pitnou vodou, požívá nejvyšší ochrany ve veřejném zájmu. Cesty k dosažení cíle – zajištění pitné vody však obsahují řadu problematických otázek.

Pokud jde o návrh Ministerstva zemědělství, podle něj má být veřejný zájem na ochraně vody, resp. na zajištění zdrojů pitné vody bez dalšího nadřazen všem ostatním veřejným zájmům. V této části je však zvažovaná konstrukce značně problematická, a to s ohledem na prioritizaci veřejného zájmu na ochraně vody oproti jiným veřejným zájmům, která by mohla být v rozporu s dosavadním přístupem k posuzování veřejného zájmu a hledání optimálního řešení mezi různými veřejnými zájmy.

Snaha o posílení ochrany vody na úseku stavebních činností ve smyslu zajištění zdrojů pitné vody plyne též z Poziční zprávy o pokroku při plnění koncepce ochrany před následky sucha pro území České republiky za rok 2019, která uvádí, že dílčí aktivity pro zlepšení v oblasti zvládání dopadů sucha probíhají ve všech navržených opatřeních, ovšem pro plnění technických opatření na daném úseku chybí potřebný legislativní základ, což významně ohrožuje dosažení cílů koncepce. Přitom je ve zprávě konstatováno: „Především nedostatečné vnímání vodohospodářských staveb jako staveb ve veřejném zájmu a zdlouhavost jejich přípravy ohrožuje smysluplné plánování staveb a změn využití území. Tím nejen, že nedochází k vlastní realizaci opatření, ale v některých případech je v podstatě nemožné i věrohodné plánování finančních prostředků pro jejich realizaci.“

Pokud jde o jednotlivé poslanecké návrhy, ty usilují jednak o změnu čl. 7 Ústavy České republiky, kde má být výslovně upravena povinnost státu zajistit ochranu vody (vedle zachování obecné povinnosti státu dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství), resp. má být ochrana vody zdůrazněna v rámci chráněných složek životního prostředí.

Sněmovní tisk č. 508 navrhuje nové znění článku 7 Ústavy České republiky: „Čl. 7 (1) Voda, jakož i ostatní přírodní zdroje a přírodní bohatství je ve vlastnictví České republiky. Česká republika chrání a zvelebuje toto bohatství a je povinna zajistit ochranu a šetrné využívání vody jako základní životní potřeby i ostatních přírodních zdrojů a přírodního bohatství ve prospěch svých občanů a následujících generací. (2) Způsob využívání a ochrany stanoví zákon.“

Ve sněmovním tisku č. 526 je též navrhována změna čl. 7 Ústavy: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, zejména vodních zdrojů a půdy, a ochranu přírodního bohatství.“

Smyslem obou návrhů je to, aby byl výslovně posílen apel na šetrné využívání vody, resp. vodních zdrojů a půdy, zachování vodních zdrojů by proto mělo být podle odůvodnění návrhu prioritou nejvyššího významu. Poslanecké návrhy mají snahu řešit též stav, kdy velká část zdrojů pitné vody není kontrolována státem, ani kraji a obcemi.

Ochrana vody je uvedenými návrhy „prioritizována“ z toho důvodu, že její dostatek je základní podmínkou pro život. V souvislosti s ochranou vody se navrhuje též ochrana půdy, neboť záborem půdy a jejím nevhodným využíváním dochází k oslabení jejích žádoucích funkcí při zadržování vody v krajině.

Sněmovní tisk č. 549 je založen na doplnění práv v čl. 31 Listiny základních práv a svobod, když se k právu na ochranu zdraví přidružuje právo na pitnou vodu. Ve stejném článku jsou vodní zdroje prohlášeny za statek veřejného užívání, který je ve správě státu. Dále se stanovuje, že zdroje pitné vody mají být využity prioritně a udržitelným způsobem k zásobování pitnou vodou ke spotřebě. Zásobování pitnou vodou mají do budoucna zajišťovat obce na neziskovém základě.

Ve vztahu k předloženým návrhům, resp. principům navrženým Ministerstvem zemědělství je třeba upozornit na několik aspektů.

Ústava České republiky již nyní zakotvuje povinnost státu dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství, přitom ochrana vody je na ústavní úrovni zajištěna prostřednictvím tohoto ustanovení. Listina základních práv a svobod pak limituje vybraná lidská práva a svobody ve prospěch ochrany lidského zdraví, životního prostředí, přírodních zdrojů apod. Tím je dán základní rámec pro rozpracování konkrétních povinností (omezení) na úrovni zákonných předpisů.

Voda je tak již nyní v ústavní rovině chráněna jako složka životního prostředí. Dále je chráněna speciálním vodním zákonem, ale také v rámci ochrany jiných složek životního prostředí. Přitom právě komplexní řešení ochrany vody v rámci životního prostředí jako celku je více než žádoucí.

Pokud jde o vlastnické právo, je třeba připomenout to, že podle stávající právní úpravy nejsou povrchové a podzemní vody předmětem vlastnictví a nejsou součástí ani příslušenstvím pozemku, na němž nebo pod nímž se vyskytují. Proto je přenesení vlastnictví vody na stát značně diskutabilní (totéž platí pro předpokládané státní vlastnictví „ostatních přírodních zdrojů a přírodního bohatství“, které by zásadním způsobem zasáhlo do vlastnického práva).

Ve věci posílení veřejného zájmu na ochraně vody poukazujeme na znění § 1 odst. 1 vodního zákona, kde jsou veřejné zájmy na tomto úseku již obecně vymezeny, a to včetně zájmu na zajištění zásobování obyvatelstva pitnou vodou. Tyto zájmy musí být v jednotlivých případech dále posuzovány a poměřovány s dalšími veřejnými zájmy. Konkretizace – upřednostnění určitého veřejného zájmu v individuálním případě je pravomocí moci výkonné, nikoliv zákonodárné.

Pokud jde o přenesení zásobování pitnou vodou na obce na neziskovém základě, považujeme za nutné zabývat se podrobněji strukturou vodárenské infrastruktury a stávajícími vlastnickými a provozovatelskými vztahy. Chybí též podrobná analýza možných dopadů právní úpravy a není ani naznačeno, jak by měl být systém nastaven v podmínkách České republiky, kde existuje přes 6 tisíc obcí, přitom řídící aparát obce tvoří v řadě případů několik málo jednotlivců. 

Zvýšená ochrana vody je s ohledem na dostupné odborné závěry a související strategické dokumenty (např. Strategie na ochranu před následky sucha nebo Strategie přizpůsobení se změně klimatu v podmínkách ČR) bezpochyby žádoucí. Zajištění dostatečných zásob pitné vody je nejen s ohledem na klimatické změny jednou ze základních životních podmínek.Potřeba celkové „akvatizace a klimatizace“ právní úpravy na evropské i národní úrovni, na kterou poukazoval prof. Damohorský již před čtyřmi lety a s ohledem na aktuální dění ji připomněl v roce 2019, má své opodstatnění. Ochrana vody v ústavní rovině může být vhodnou formou deklarace tohoto celospolečenského zájmu, jakož i vhodným zakotvením povinnosti státu zajistit přístup k pitné vodě. Koncept případné ústavně právní úpravy však musí reflektovat základní právní principy a měl by též reagovat na existující rámec ochrany životního prostředí jako celku, jakož i souvisejících lidských práv a svobod. Mimoto by mělo být zřejmé, jakým způsobem se ústavně právní koncept ochrany vody promítne do navazující zákonné právní úpravy, a to též v oblasti užívání vodárenské infrastruktury. Koncept ústavní ochrany vody by tedy měl být doprovázen podrobnou analýzou dopadů a současně by měly být jasně odůvodněny případné změny proti stávajícím principům právní úpravy. Primárně však považujeme za žádoucí pracovat na změnách právní úpravy v rovině běžných zákonů a na důsledné prosazení jimi stanovených veřejných zájmů.

Projednání výše uvedených poslaneckých návrhů by mělo pokračovat v polovině září tohoto roku. Pokud jde o konečné znění návrhu ústavního zákona z dílny Ministerstva zemědělství (mimo výše uvedený koncept), podle zpráv z června tohoto roku měl být do sněmovny předložen do začátku prázdnin, nicméně ke dni 31. 8. 2020 nemáme o existenci tohoto konečného návrhu informace.

 

Předmětem sporu v tomto případě známém pod názvem Climate Case Ireland byl Národní mitigační plán z roku 2017 přijatý vládou na základě požadavků obsažených v irském klimatickém zákoně. Podle tohoto zákona měl mitigační plán především určit způsob, jakým bude dosaženo národního cíle přechodu na nízkouhlíkové, klimaticky odolné a ekologicky udržitelné hospodářství do konce roku 2050 (tzv. national transition objective).

Podle žalující nevládní organizace však vládou přijatý plán tento úkol neplnil, v čemž jí Nejvyšší soud přisvědčil. Soudce v rozsudku konstatuje, že Národní mitigační plán zdaleka neodpovídá míře určitosti, kterou zákon požaduje. Rozumný a zainteresovaný pozorovatel si podle jeho názoru nemůže na základě plánu udělat dostatečně přesný obrázek o tom, jak vláda zamýšlí dosáhnout cílů v oblasti ochrany klimatu. Proto soud tento plán zrušil a irská vláda nyní bude muset přijmout nový mitigační plán, ve kterém budou uvedena určitější opatření, a to s výhledem na celé období do roku 2050.

Zajímavé je, že soud nižší instance (irský Vrchní soud, od něhož byl ve věci povolen „přeskok“ přímo před Nejvyšší soud) hodnotil ve svém rozsudku tyto hmotněprávní otázky v poněkud jiném světle a žalobu zamítl zejména s odkazem na princip dělby moci. Podle názoru tohoto nižšího soudu má vláda „značný prostor pro uvážení“ v otázce, jak dosáhnout stanovených klimatických cílů, a soudu nenáleží její postup zpochybňovat. Proto soudce došel k závěru, že irská vláda přijetím mitigačního plánu ustanovení klimatického zákona neporušila. S tím však žalobce nesouhlasil a proti rozhodnutí podal odvolání.

Jelikož princip dělby moci je v případech klimatické litigace často předmětem sporu, je významné, jak se s tímto problémem následně vypořádal Nejvyšší soud. Ten sice připouští, že řada otázek týkajících se ochrany klimatu je ve své podstatě politické povahy, současně je podle něj však „zcela jasné, že pokud právní předpis vyžaduje, aby plán formulovaný podle jeho ustanovení provedl určité věci, pak právo vyžaduje, aby plán odpovídal těmto povinnostem, a otázka, zda plán skutečně odpovídá zákonu, je v tomto ohledu spíše otázkou právní než otázkou politiky.“[1] Jedná se tedy o otázku, kterou se soud zabývat musí.

Z procesních důvodů se Nejvyšší soud naopak nezabýval námitkami žalobce týkajícími se rozporu plánu s ústavními právy a s právy plynoucími z Evropské úmluvy o lidských právech. Zde Nejvyšší soud shledal, že nevládní organizace není oprávněna dovolávat se těchto práv, jelikož jde o osobní práva, která jí nenáleží. V daném případě podle jeho názoru není důvodu, proč by předmětné argumenty nemohly vznést přímo fyzické osoby. Teprve pak by soud mohl řešit otázku okolností, za kterých opatření proti změně klimatu, či jejich neexistence, zasahují do ústavních práv a/nebo práv podle Evropské úmluvy o lidských právech.

Lze předpokládat, že rozhodnutí v případě Climate Case Ireland bude zdrojem inspirace pro další podobné případy. Po nizozemské Urgendě se jedná o druhé skutečně významné vítězství klimatické litigace v Evropě. Současně je nicméně zřejmé, že přinejmenším česká klimatická žaloba bude muset jít po právní stránce vlastní cestou. V České republice dosud neexistuje speciální klimatický zákon a Politika ochrany klimatu v České republice není založena na žádném konkrétním zákonném ustanovení národního práva, o které by se dalo opřít.

Bohužel rozhodnutí v případě Climate Case Ireland neposkytuje pro případy chystané v jiných jurisdikcích ani bližší vodítka co do otázky zásahu do práv založených Evropskou úmluvou o lidských právech. Podrobněji řešené otázky se týkají pouze irského práva. I tak lze však za všeobecně významné považovat přinejmenším úvahy Nejvyššího soudu týkající se soudního přezkumu s ohledem na dělbu moci, jakož i prostý fakt úspěchu případu. Jedná se o významnou výpověď potvrzující, že státní závazky k ochraně klimatu je třeba brát vážně.

Jaké důsledky bude mít rozsudek pro další vývoj v oblasti irského klimatického práva, je nyní otázkou. Přijetí nového mitigačního plánu vládou se jeví jako zřejmý následující krok. Jak však ve svém prohlášení reagujícím na soudní rozhodnutí naznačuje ministr Eamon Ryan, ohled bude třeba brát také na vývoj národního klimatického práva a souvisejících politik, ke kterému došlo v době před vydáním rozsudku. Klimatická litigace totiž nebyla jedinou cestou, kterou v Irsku v posledních letech docházelo k vývoji v této oblasti.

Prvním z velkých průlomů bylo bezpochyby již participativní zasedání občanů (Citizens Assembly) zabývající se v roce 2017 otázkou, jak z Irska udělat lídra v řešení změny klimatu. Jeho doporučeními se následně zabýval Výbor pro změnu klimatu složený ze zástupců obou komor irského Parlamentu. Na základě jeho zprávy pak začala dále jednat také irská vláda: v roce 2019 byl přijat nový klimatický Akční plán a posléze byla také připravena novela klimatického zákona, se kterou i po volbách nově ustavená vláda patrně stále počítá.

Právě na tuto novelu ministr upozorňuje. Předpokládá totiž významné změny, zejména stanovení klimatického cíle pro rok 2050 přímo v zákoně, zavedení mechanismu pětiletých uhlíkových rozpočtů, a také zásadní proměnu koncepce samotného Národního mitigačního plánu. Bude tedy zajímavé sledovat, jak se irská vláda s rozhodnutím Nejvyššího soudu v praxi vypořádá. Pozoruhodně se zde odrážejí slova Áine Ryall, irské specialistky na klimatické právo, která právo životního prostředí trefně označuje za „pohyblivý terč“.[2]

Závěrem je zde třeba upozornit ještě na jiný aspekt případu Climate Case Ireland. Některé čtenáře mohly zarazit výše zmíněné závěry irského Nejvyššího soudu týkající se omezené žalobní legitimace nevládní organizace co do ochrany ústavních práv, které jí podle soudu nenáleží. Jednalo se totiž o právo na život a o právo na tělesnou integritu. Proč se žalobce namísto toho nemohl úspěšně opřít o ústavní právo na příznivé životní prostředí nebo jiné obdobné právo? Ve skutečnosti tímto právem také argumentoval, narážel přitom ale na problém, který je pro nás neznámý – takové právo není v irské Ústavě zakotvené.

Nedávno se však začalo etablovat v judikatuře irských soudů v podobě nového „odvozeného“ či „nevyjmenovaného“ ústavního práva na takové životní prostředí, které je v souladu s lidskou důstojností a zdravím občanů. Jeho osud je však po vydání rozhodnutí v případě Climate Case Ireland nejistý. Podle Nejvyššího soudu se jedná o právo buď nadbytečné (nepřesahuje-li rámec práva na život a práva na tělesnou integritu), nebo excesivně vágní a špatně definované (přesahuje-li rámec těchto práv). Z Ústavy jej proto podle jeho názoru odvodit nelze.

Jak je vidět, právní řád každého státu má svá specifika, která činí přenos argumentů použitých v jedné klimatické žalobě do jiné velmi problematickým, ne-li přímo nemožným. Žaloba v případě Climate Case Ireland v tomto ohledu není žádnou výjimkou. I tak lze však předpokládat, že dopad tohoto případu bude velký, a to i za hranicemi Irska. Opět potvrdil, že také klimatická litigace může být jednou z vhodných cest za přijetím ambicióznějších opatření k ochraně klimatu, které se dostává čím dál tím většího uznání.

 

[1] Bod 6.27 rozsudku Nejvyššího soudu. V originálním znění: „However, it does seem to me to be absolutely clear that, where the legislation requires that a plan formulated under its provisions does certain things, then the law requires that a plan complies with those obligations and the question of whether a plan actually does comply with the statute in such regard is a matter of law rather than a matter of policy.“

[2] ‘Environmental law is a moving target – it evolves at lightning speed’ [online], siliconrepublic.com, 15. 5. 2019, dostupné z: https://www.siliconrepublic.com/innovation/aine-ryall-climate-emergency-ucc [cit. 5. 8. 2020]. Komentář Áine Ryall k rozhodnutí Nejvyššího soudu v případě Climate Case Ireland si lze přečíst zde: Ryall, A., Supreme Court ruling a turning-point for climate governance in Ireland [online], The Irish Times, 7. srpna 2020, dostupné z: https://www.irishtimes.com/opinion/supreme-court-ruling-a-turning-point-for-climate-governance-in-ireland-1.4323848 [cit. 10. 8. 2020].

Den na to, 21. července, vyšel v MF DNES komentář Miroslava Koreckého s názvem „Klimateroristi boří demokracii. Teď chtějí převracet svět i v Česku“.[1] Na tento komentář reagovala Hana Müllerová; její reakce byla otištěna (v MF DNES 27. července) v redakcí zkrácené verzi. V následujícím textu je uvedeno plné znění reakce, jak bylo redakci zasláno:

„Občané sdružení ve spolku Klimatická žaloba ČR veřejně představili svůj záměr zažalovat stát za jeho nečinnost v reakci na klimatickou krizi. Na oznámení tohoto záměru reagoval komentář M. Koreckého v MF Dnes ze dne 21. července 2020 pod názvem „Klimateroristi boří demokracii. Teď chtějí převracet svět i v Česku;“ svým textem bych se ráda vyjádřila k některým právním aspektům věci.

Za prvé, právo obrátit se na soud k ochraně svého práva je jedním ze základních atributů demokratického právního státu, a proto nelze někoho, kdo pouze využívá toto své ústavní právo, označovat za teroristu (bez ohledu na použitou předponu). Právo obracet se na soudy k ochraně svých práv je zapsáno v české Ústavě (čl. 90) i v Listině základních práv a svobod (čl. 36). Právo hledat ochranu u soudu je namístě i proti státu. Ve vztazích mezi občanem a státem zajišťují tuto funkci správní soudy a je možné se před nimi bránit nejen proti nezákonnému aktu, ale i proti nezákonné nečinnosti státu. Rozhodovat i v takových případech patří k úkolům soudní moci, a to podle principu dělby moci. Nejde přitom o nařizování vládám, jak mají vládnout (to by skutečně bylo s principem dělby moci v rozporu), ale o rozhodování, zda vláda porušila práva jednotlivců vyplývající z mezinárodních úmluv nebo vnitrostátní legislativy. Zároveň je třeba připomenout, že samotné právo podat žalobu nijak nepředjímá úspěch nebo neúspěch žalobce v dané věci. Zda žalobce skutečně má právo, kterého se dovolává, a zda toto právo bylo v daném případě porušeno, náleží rozhodnout právě jen soudu.

Za druhé, opatření potřebná k řešení klimatické krize nejsou pouze otázkou politiky té které vlády, ale mají právní základ. Ten tkví v mezinárodních úmluvách, právu EU i vnitrostátních právních řádech států. Nedostatečné kroky státu k odvrácení klimatické krize mohou znamenat nejen porušení těchto klimatických závazků státu, ale případně i porušení mezinárodně garantovaných lidských práv. Na obojí se odvolal soud v nizozemském případu Urgenda (citovaném v komentáři M. Koreckého), když potvrdil, že stát je povinen činit opatření proti klimatické změně, a to vzhledem k závažnosti jejích důsledků, a že vládou vytýčené snížení emisí skleníkových plynů je nedostatečné k naplnění cíle držet globální růst teploty pod 2 °C, jak se Nizozemí – a stejně tak ČR – zavázaly v Pařížské dohodě. Soud vládě přikázal emise významně snížit, avšak nenařídil jí, jakým způsobem tak má učinit – to už by bylo v rozporu s principem dělby moci.

Žaloby jsou v současnosti skutečně často využívaným právním nástrojem snažícím se o to, aby vlády zavedly účinná opatření, která jsou potřebná k ochraně klimatu. Cílem těchto žalob není měnit politiku vlád podle přání žalobců, ale přimět státy, aby plnily závazky, které si sjednaly v mezinárodních úmluvách nebo vytýčily ve svých klimatických politikách a legislativě. První česká klimatická žaloba je ale důležitá i z jiného důvodu: aby zvýšila povědomí veřejnosti o otázkách změny klimatu a pomohla o nich rozvíjet kultivovanou a odborně podloženou veřejnou debatu.“

Lze dodat, že je škoda, že právě citovaný závěr textu o potřebě rozvíjet debatu o problematice ochrany klimatu kultivovaným a odborně podloženým způsobem nebyl redakcí použit; zrovna tyto znaky bohužel původnímu komentáři z 21. 7. chyběly především. Klimatické žaloby jsou kromě nástroje k prosazení práva v konkrétních případech také cestou ke zjištění interpretace detailů právní úpravy, které mohou být nejasné nebo sporné, a díky soudnímu výkladu v konkrétní kauze mohou být objasněny i pro budoucí využití. V oblastech, kde vnitrostátní úprava přímo zaměřená na ochranu klimatu dosud chybí (jako je tomu často v ČR), je třeba vítat kreativní žalobce, jež budou hledat nové cesty a dosud k danému účelu nevyužívané oblasti právní úpravy, jimiž lze podložit žalobu. Přitom právní základ žaloby spočívá v případě obracení se na vnitrostátní soudy zpravidla čistě ve vnitrostátním právu a nelze tak spoléhat na výsledky soudních sporů v jiných státech; úspěchy případu Urgenda nebo jiných zahraničních kauz jsou k nám nepřenositelné – například právě soudní rozhodnutí v případu Urgenda bylo založeno na ustanovení nizozemského občanského zákoníku, jehož obdobu v českém právu nemáme, a před českými soudy je třeba hledat vlastní cestu. Plán podat českou klimatickou žalobu tak ze všech uvedených důvodů vítám; i v případě jejího neúspěchu je už nyní zjevné, že otevírá na české scéně důležité téma, poutá pozornost a dává šanci upozornit širokou veřejnost na závažný problém klimatické krize a v kruzích odborné veřejnosti pak otevřít diskusi o roli práva při jeho řešení.

 

 

[1] Komentář M. Koreckého je zveřejněn zde, a protože se nachází v části, která není volně přístupná, dovoluji si jej v zájmu porozumění, na co ve svém textu reaguji, ocitovat:

„Nové klimatické náboženství začíná zřetelně přitvrzovat už i v Česku. Po všemožných nátlakových akcích a dětských záškoláckých pátcích má být posunem na úplně nový level žaloba na stát, respektive českou vládu. Za co? Za to, že prý neřeší (nebo řeší málo a pomalu) klimatickou krizi. Z aktivistů všeho zrna vznikl kvůli tomu spolek Klimatická žaloba ČR, který chce soudně donutit vládu, aby změnila svou politiku a dělala přesně to, co si tito aktivisté přejí. Ponechme na subjektivním posouzení každého, zda vláda ve vztahu ke klimatickým změnám pokulhává, anebo naopak běží až moc divokým sprintem. Je hodně, anebo málo zavazovat se do roku 2050 ke snížení emisí CO2 o 80 procent? Tedy zavřít do té doby všechny uhelné elektrárny, přejít na nízkoemisní a obnovitelné zdroje, zásadně restrukturalizovat český průmysl, totálně elektrifikovat dopravu či úplně změnit způsob vytápění domácností? Co je pro jednoho šnečí tempo, je pro jiného klimatická zpovykanost, bláznovství a ekonomická sebevražda. A právě pro tuto rozdílnost názorů prakticky na cokoliv v lidské společnosti kdysi praotcové demokracie vymysleli zázrak jménem volby. Jeden nabídne bezuhlíkovou revoluci, kvůli níž stát zatne sekeru na století dopředu. Druhý oponuje s řešením pozvolnějším a levnějším. Občane, vyber si! Při svobodě informací o tom i onom řešení je to systém geniálně jednoduchý. Klimatičtí aktivisté však vymýšlejí pohodlnější cestičku. Šikovně sepsat žalobu a zkusit přesvědčit soud, že vláda pomalou reakcí na klimatické změny poškozuje tuto zemi a zájmy jejích občanů (které si samozřejmě osobují zastupovat právě oni, nikým nevolení aktivisti). A ve svém svatém nadšení se opírají o jeden loňský dílčí úspěch nizozemských kolegů v podobném sporu a řadu dalších rozjetých žalob ve světě. Nemyslet to klimateroristi vážně, byla by to skoro legrační představa. Tedy že by soudy měly určovat vládám, jak mají vládnout. Klausi, nerozděluj to Československo! Zemane, neprivatizuj banky! Topolánku, nezaváděj rovnou daň! Sobotko a Babiši, vykašlete se na to EET ! Co z toho všeho je a co není v zájmu občanů? A kdo je schopen to rozhodnout? Jeden soudce, který de iure zastupuje spravedlnost, ale de facto jen sám sebe a své vidění světa? Přechod na nízkouhlíkové Česko bude stát řádově biliony korun, tedy i několik ročních státních rozpočtů. Co už je proboha větší politikum, které se má rozhodovat ve volbách, nikoli v soudní síni? Upřímně: celá ta žaloba má dnes mizivou šanci na úspěch. I když ji aktivistům sepíše renomovaná advokátní kancelář, která si na tom honí své PR. Samotný žalobní spolek ale tvoří hlavně mladí lidé s dobrým životopisem, kteří na západních univerzitách načichli všemi těmi progresivistickými blbinami, jež dnes chtějí převrátit svět na hlavu. A jak vidíme na západ od nás, a hlavně v zámoří – co se dnes zdá být naprostý nesmysl, je zítřejší holá realita.“

 

Strategie vysvětluje, proč má vodík tak velký potenciál: může být používán jako surovina, jako palivo nebo jako nosič a úložiště energie, aniž by se při jeho použití uvolňoval CO2 nebo látky znečišťující ovzduší, a má mnoho různých využití v řadě průmyslových odvětví, v dopravě, v energetice či stavebnictví.

Není však vodík jako vodík. V současné době je vodík vyráběn téměř výhradně způsobem, který je z hlediska emisí CO2 zcela neudržitelný; V EU se při jeho výrobě vypustí až 100 milionů tun CO2 ročně. Aby vodík mohl přispět k uhlíkové neutralitě, musí být nejen zvýšen jeho podíl (na úkor fosilních paliv), ale zároveň jeho výroba samotná musí být dekarbonizována. Z hlediska ochrany klimatu je totiž nezbytné rozlišovat, jakým způsobem byl vodík vyroben. Strategie EU pro vodík pracuje s pojmy vodík založený na fosilních palivech, nízkouhlíkový vodík a obnovitelný (čistý) vodík; běžně se však pro zjednodušení používají pro tyto kategorie pojmy šedý vodík, modrý vodík a zelený vodík; přitom šedý a modrý vodík jsou vyráběny z fosilních paliv (různými metodami), zatímco zelený vodík se získává zcela jiným způsobem – elektrolýzou z vody.

1. Šedý vodík (vodík založený na fosilních palivech, fossil-based hydrogen) je vodík vyráběný z fosilních paliv; v současné době se 95 % veškerého vodíku na světě vyrábí z fosilních paliv (zejména ze zemního plynu, ropy a uhlí). Nejrozšířenější a finančně nejvýhodnější metodou výroby je katalytické štěpení metanu vodní parou (tzv. proces SMR – steam-methane reforming), při němž reaguje zemní plyn, jehož je metan hlavní složkou, se stlačenou vodní parou za vzniku vodíku H2 a oxidu uhličitého CO2. O tom, kolik při použití metody SMR vzniká CO2, si lze udělat obrázek například z údajů Nizozemské organizace pro aplikovaný výzkum TNO, podle nichž Nizozemí produkuje touto cestou cca 0.8 milionu tun vodíku za využití 4 miliard krychlových metrů zemního plynu a za vzniku 12.5 milionu tun CO2. Další rozšířenou metodou je zplyňování uhlí.
2. Modrý vodík (nízkouhlíkový vodík, low-carbon hydrogen) je vyráběn z fosilního paliva podobně jako šedý vodík, ale tato výroba je doplněna o proces zachycení cca 80-90 % při tom emitovaného CO2 (tzv. CCS proces – Carbon Capture and Storage). V současné době je tato technologie v souvislosti s výrobou vodíku zavedena ve větším rozsahu pouze v Severním moři, kde je oxid uhličitý ukládán do podmořských prostor po vytěženém zemním plynu, a její celkový podíl je tak nízký.
3. Zelený vodík (obnovitelný nebo také čistý vodík, renewable hydrogen) je vodík vyrobený elektrolýzou vody (tj. rozkladem vody H2O na vodík H2 a kyslík O2) v elektrolyzéru poháněném elektřinou pocházející z obnovitelných zdrojů (převážně solárních nebo větrných). V současné době je elektrolýzou z obnovitelné energie vyráběno pouze asi 4 % vodíku.

Strategie upozorňuje, že v současné době není zelený vodík konkurenceschopný ve srovnání s vodíkem šedým a modrým: výroba šedého vychází na cca 1,50 EUR za kilogram a výroba modrého na 2 EUR/kg, zatímco výroba zeleného vodíku je kalkulována na 2,50 až 5,50 EUR/kg, i když její cena se postupně snižuje, a v regionech, kde je výroba energie z obnovitelných zdrojů levná, se očekává srovnání výrobních cen kolem r. 2030. Ovšem z hlediska budoucích kalkulací je v případě levného šedého vodíku třeba počítat jednak s tím, že cena zemního plynu, z něhož se především vyrábí, může značně kolísat, a dále s tím, že jeho výroba působí značné emise CO2, které jsou například v rámci systémů obchodování s emisními povolenkami zpoplatněny, přičemž cena povolenek bude stoupat. Naopak v případě zeleného vodíku je základním faktorem ovlivňujícím jeho cenu cena elektřiny vyráběné z obnovitelných zdrojů; ta v poslední dekádě výrazně poklesla a v dalších letech lze očekávat pokračování tohoto trendu, nejvýrazněji v regionech s vydatným přísunem slunečního svitu a větru.

Současná nekonkurenceschopnost je ovšem důvodem, proč se EU chce angažovat v investičních pobídkách, legislativním usnadnění využití vodíku, hledání nových trhů, ve výzkumu a inovacích do technologií, a chce koordinovat potřebné aktivity, které nelze účinně zvládnout pouze na úrovni členských států. Komise ve Strategii ohlašuje svůj záměr podporovat investice do čistých vodíkových technologií, které podnítí i vznik pracovních míst a udržitelný růst: předpokládá do roku 2050 celkové investice ve výši až 470 miliard EUR do zeleného vodíku a až 18 miliard do vodíku modrého; to vše při zaměstnání až milionu osob, ať už přímo nebo nepřímo. Podle podkladových analýz ke Strategii by zelený vodík mohl do r. 2050 dosáhnout podílu až 24 % světové spotřeby energie.

Cíle Strategie jsou rozfázovány do kroků: V počáteční fázi (2020–2024) má být instalován výkon minimálně 6 GW elektrolyzérů a obnovitelného vodíku má být vyroben až milion tun.

Ve druhé fázi (2025–2030) se má výroba vodíku začlenit do integrovaného energetického systému a má se stát cenově konkurenceschopná vůči jiným formám výroby vodíku. Vodík má začít hrát roli též v oblasti vyrovnávání energetického systému ve smyslu transformace přebytečné elektřiny vyrobené levně z obnovitelných zdrojů na vodík, který je schopen fungovat jako úložiště energie. Tato schopnost vodíku fungovat jako úložiště je zvláště významná do budoucna – může pomoci vyřešit disbalance poptávky a výroby elektřiny spojené například s kolísáním slunečního svitu nebo intenzity větru. V této druhé fázi Komise předpokládá instalaci minimálně 40 GW elektrolyzérů a výrobu až 10 milionů tun čistého vodíku.

Třetí fáze (2030–2050) má znamenat rozšíření výroby a využívání technologií obnovitelného vodíku zejména k dekarbonizaci všech sektorů, kde je dekarbonizace zvláště obtížná a alternativy nejsou k dispozici. V této fázi se předpokládá dosažení podílu využití až čtvrtiny veškeré obnovitelné energie pro výrobu vodíku. Hlavní cílové využití vodíku spatřuje Strategie v průmyslu a dopravě, konkrétně v nahrazení uhlíkově intenzivních technologií v rafinériích, při výrobě amoniaku, metanolu nebo oceli. V dopravě by mělo jít o městské autobusy, o komerční služby využívající vozidla (např. taxislužby) nebo o části železnic tam, kde elektrifikace není schůdná (dokument uvádí, že 46 % evropské železniční sítě je dnes obsluhováno dieselovými lokomotivami, protože tyto části nejsou elektrifikovány), a dále pak o těžké silniční tahače. V lodní dopravě by vodíkový pohon měl pomoci na vnitrozemských plavbách a krátkých mořských trasách. V letecké přepravě by mohl vodík přispět k výrobě syntetického kerosenu nebo jiných paliv, ale z hlediska energetické účinnosti taková řešení zatím nejsou optimální.

Propojování Strategie se souvisejícími plány Komise je patrné: s podporou vodíku počítá například nástroj InvestEU Programme, jež je součástí dokumentů balíčku pro obnovu ekonomiky po pandemii Next Generation EU, a dále nástroj nedávno přijaté tzv. Zelené taxonomie, která určuje kritéria pro hodnocení udržitelnosti investic; v ní jsou inovativní technologie, jež podstatně přispívají k dekarbonizaci, jako je čistý vodík, řazeny mezi činnosti významně přispívající ke zmírňování změny klimatu.

Z hlediska institucionálního zajištění Vodíkové strategie zakládá Komise v souvislosti s představením Strategie Evropskou alianci čistého vodíku, která má být vystavěna na podobném principu, jako předtím úspěšná Evropská aliance baterií, tedy na spolupráci veřejné správy, průmyslu a občanské společnosti. Jejím úkolem bude zajistit vybudování struktury životaschopných investičních projektů do vodíkových technologií a propagaci celého odvětví, což znamená i propojovat nositele projektů s potenciálními investory. Evropská aliance má tak pomoci vybudovat tok investic, a to i z prostředků vyčleněných pro podporu ekonomiky po pandemii covid-19 v rámci Next generation EU.

Ekologické iniciativy kritizují na představené Strategii zejména to, že chápe výrobu modrého vodíku jako žádoucí přechod k výrobě zeleného, a že tedy hodlá nadále poměrně široce tolerovat výrobu vodíku z fosilních paliv. Označují Strategii za skrytou podporu fosilního průmyslu a Komisi obviňují z podkopávání svého vlastního cíle uhlíkové neutrality do r. 2050. European Environmental Bureau tvrdí, že Evropa v souvislosti s tím, jak narůstá produkce elektřiny z obnovitelných zdrojů, již nebude fosilní paliva potřebovat, a upozorňuje na lobbing ze strany zástupců fosilního průmyslu, kteří mají velký zájem do budoucna nejen udržovat výrobu vodíku pomocí fosilních paliv, ale rovněž mít vliv na činnost nově založené Evropské aliance čistého vodíku, která má na rozvoj vodíkových technologií dohlížet.

Z hlediska situace v ČR je možno poznamenat, že Energetická koncepce ČR z r. 2015 se o vodíkových technologiích zmiňuje pouze v souvislosti s výzkumem a podporou projektů, přičemž různé metody výroby vodíku z hlediska udržitelnosti vůbec nerozlišuje. Zcela nedávno (duben 2020) aktualizovaný koncepční dokument Národní akční plán čisté mobility pak přepokládá v kapitole „Vodíková elektromobilita v silniční dopravě“ silnou podporu vodíkového pohonu vozidel a jeho rozšíření zejména v autobusové a nákladní dopravě, ovšem otázkou způsobu výroby vodíku a tedy udržitelnosti této výroby se tento dokument ani jeho analytická příloha rovněž vůbec nezabývají. Přestože tedy Strategie EU pro vodík uvádí, že téměř všechny členské státy EU řeší zelený vodík ve své energetické koncepci, vypadá to, že Česká republika je zatím výjimkou.

V další fázi bude Strategii pro vodík projednávat Evropský parlament a členské státy tak, aby mohlo být konečné znění připraveno do konce roku.

Dieselové automobily produkují sice méně CO2 než benzínové, zato vylučují více prachových částic (PM) a oxidů dusíku, které představují vážná zdravotní rizika pro obyvatele. Obecně platí, že kategorie malých aut vylučuje v průměru o 40–50 % méně CO2, než kategorie velkých a luxusních aut; a dále, že tentýž vůz produkuje více emisí na dálnici než na menší silnici, a nejvíce pak v městském provozu.

Oblíbené SUV vozy, které v posledních letech dostaly status symbolu bezpečné a silné rodiny, produkují průměrně o 20 % více škodlivých emisí, než stejný vůz z kategorie limuzín. Například nový VW Golf 1,0 TSI vypustí ročně 2275 kg CO2, zatímco VW Tiguan 1,5 TSI až 2702 kg. Zhoršené emisní hodnoty byly zjištěny také v České republice, kde stoupající emise z aut jsou nad evropským průměrem, i když v rámci zemí  V4 jsou nejnižší. 

Dle čl. 1 nařízení (EU) 2019/631 platí od 1. ledna 2020 pro vozový park EU nižší cíl průměrných emisí z nových osobních automobilů registrovaných v Unii ve výši 95 g CO2/km, místo 120 g CO2/km, kterážto hodnota byla stanovena od roku 2012. Evropský parlament a Rada budoucí cíle ještě zpřísnily stanovením vzorců jejich výpočtu pro jednotlivé budoucí roky podle kritérií v příloze nařízení; například od ledna 2030 mají být průměrné emise CO2 vozového parku nových osobních automobilů o 37,5 % nižší oproti cíli stanovenému pro rok 2021. Jak ukazuje tabulka dvacítky nejprodávanějších značek automobilů porovnávaných z hlediska emisí CO2, blížila se tomuto cíli v r. 2019 jen Toyota, jejíž vozy produkují průměrně o 20 % méně emisí než Škoda nebo VW, a téměř o 40 % méně než Mercedes.

Výrobcům automobilů, kteří nesplní cíle emisních hodnot ve své vozové flotile, hrozí již od 2012 poplatek za překročení emisí. Výše poplatku byla podle čl. 8 nařízení sjednocena na 95 EUR za každý překročený gram za km a počet nově registrovaných vozidel, což aktuálně znamená pro nyní oslabený evropský automobilový průmysl velkou výzvu. Musí konstantně snižovat vypouštění emisí, nebo se musí pokusit zajistit celkové nižší emise zařazením například elektromobilů do svého vozového parku. Další otázkou je, zda konečný spotřebitel kupující osobní vůz bude ochoten změnit kritéria svých nákupních preferencí a pomoci tak zajistit čistší ovzduší měst také na mikroúrovni.

  

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

o slučitelnosti podpory pro jednotlivé druhy OZE.[1]  Podpora pro solární elektrárny se má snížit na minimální hodnotu v rozpětí stanoveném Evropskou komisí v notifikačních rozhodnutích SA. 40171 (2015/NN) a SA. 35177 (2014/NN) týkajících se zařízení uvedených do provozu v období od 1.1. 2006 do 31.12. 2015. To v podstatě zahrnuje většinu výrobců solární elektřiny v Česku. Nově má vnitřní výnosové procento IRR (tzv. míra návratnosti projektu) činit maximálně 6,3 %, přičemž doposud se akceptovalo rozpětí mezi 6,3–8,4 %. U ostatních OZE se nadále podpora drží na maximální hodnotě stanovené EK.

Návrh zákona dále obsahuje zakotvení procesu a mechanismu ověření přiměřenosti podpory a počítá se sektorovým šetřením. Účelem tohoto kontrolního mechanismu je odstranění rizika nadměrné kompenzace, která by mohla vzniknout na základě kumulace podpory (např. investiční a provozní) nebo nadhodnocením kterékoli z nákladových položek, které jsou při výpočtu výše podpory zohledňovány. K zakotvení tohoto mechanismu se Česká republika zavázala ve výše uvedených rozhodnutích EK o slučitelnosti systému podpory. Pokud se sektorovým šetřením zjistí překročení zákonného limitu IRR pro jednotlivý druh OZE, musí české orgány přijmout opatření, která zajistí, že k nadměrné kompenzaci nebude docházet. Tato opatření mohou zahrnovat plošnou úpravu v podobě snížení budoucích výkupních cen, nebo při individuálním šetření mohou upravit právo na podporu jednotlivě či uložit povinnost vrátit již čerpanou podporu nebo její část z důvodu překompenzace podpory. 

Tyto kontroly přiměřenosti v podstatě míří na starší solární elektrárny, které jsou v provozu deset let a více. Dle navrhovaného zákona se podpora formou výkupní ceny neuplatní pro výrobny elektřiny uvedené do provozu od 1. ledna 2021 vůbec. Nově se má provozní podpora realizovat prostřednictvím aukcí a z plošné podpory přeměnit na vysoutěženou podporu pro jednotlivá zařízení. Rozhýbání provozní podpory pro nové projekty OZE je tak ze strany odborníků vítána. Na druhou stranu je kritizována absence podpory pro komunitní projekty a výrobu elektřiny ze slunce jako jednoho z nejvýznamnějších tuzemských OZE.

Ministr obchodu a průmyslu, Karel Havlíček, k navrženým změnám uvedl, že důvodem je fotovoltaický boom z roku 2009 a 2010, kdy se výkupní ceny v jednu chvíli až zdesetinásobily. Jako další důvod sdělil, že podpora solárních elektráren je neúměrně vysoká k tomu, nakolik se fotovoltaická zařízení podílejí na celkové výrobě elektřiny. Podpora pro solární energii činí ročně 29,2 miliard korun, ale její podíl na celkové výrobě elektřiny je jen 2 %. Účinnost změn je plánována od 1. 1. 2021.

Příznivci OZE považují rozhodnutí vlády za populistické, bez potřebných analýz a vedené nešťastně špatnou pověstí tohoto odvětví vlivem solárního boomu. Šéf Solární asociace označil návrh za diskriminační a za politickou objednávku, kterou chce vláda zničit tisíce podnikatelů a domácností a která ohrozí bankovní sektor vzhledem k tomu, že provozovatelé solárních elektráren ještě splácejí desítky miliard úvěrů. Chybí dopadové analýzy snížení IRR na 6,3 % u solární energetiky. Ve veřejně dostupné verzi návrhu dokumentu pro jednání vlády byla přitom uvedena maximální přípustná výše IRR pro fotovoltaické zařízení ve výši 8,4 %.

V kontextu připravované změny zákona se začaly ozývat obavy z možnosti dalších arbitrážních sporů, kterým by Česká republika díky navrhovaným změnám mohla opět čelit. Doposud byla Česká republika z důvodu legislativních změn v oblasti OZE žalována na základě dvoustranných mezinárodních dohod o ochraně zahraničních investic a Dohody k Energetické chartě (ECT) v sedmi sporech. Je nutné zdůraznit, že šest z nich již bylo ukončeno, a to v neprospěch žalujících zahraničních investorů. Jediný spor, v němž Česká republika zatím prohrála v první tzv. jurisdikční fázi, není finálně rozhodnut a momentálně probíhá řízení o určení výše škod. Ve všech těchto případech se nicméně jednalo o jiná opatření, která investoři napadali na základě předchozího zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. Arbitrážní žaloby rozporovaly zavedení tzv. solárního odvodu dopadajícího na určité solární elektrárny uvedené do provozu v letech 2009 až 2010, a odnětí některých daňových výhod s argumentací, že tato opatření jsou v rozporu s mezinárodním standardem spravedlivého a rovného zacházení, který v sobě zahrnuje principy legitimního očekávání investorů, transparentnosti a stability, řádného procesu a odmítnutí spravedlnosti, dále s režimem plné ochrany a bezpečnosti a zákazem svévolných a diskriminačních opatření. Rozhodčí tribunály více méně akceptovaly, že pokud bude zaručena návratnost (u předmětných solárních zařízení uvedených do provozu mezi lety 2009 a 2010) 15 let a IRR ve výši 7 %, dostála Česká republika svým závazkům vyplývajícím jak z národní právní úpravy, tak mezinárodního standardu spravedlivého a rovného zacházení a neporušila legitimní očekávání investorů. Je ovšem nutné zdůraznit, že rozhodnutí provázel důrazný nesouhlas v podobě disentu ze strany jednoho z rozhodců a jeho následné odstoupení z tribunálu v ostatních rozhodčích řízeních vedených jinými investory proti České republice na základě týchž opatření, a shoda o porušení či neporušení závazků České republiky neexistuje ani v odborné komunitě.

Důvodová zpráva k novele uvádí, že se navrhovaná úprava nedotýká žádných mezinárodních smluv ani obecně uznávaných zásad mezinárodního práva, ani nijak nesnižuje ostatní práva dotčených subjektů a nejsou jí diskriminovány žádné specifické skupiny adresátů právních norem. Nicméně kritika mířící na zpětné znejistění legislativního prostředí, neférovost zacházení a nedostatečné zdůvodnění diferenciace IRR u jednotlivých druhů OZE a de facto snížení výnosovosti pouze u solárních zařízení nezaznívá jen od dotčených solárních elektráren a oborových organizací, ale objevuje se i ve stanovisku k návrhu zákona předsedkyně Legislativní rady vlády (LRV), kterou je v současné době ministryně spravedlnosti.

Dle stanoviska LRV změna nutně představuje zásah do zásady rovnosti, ale i do zásady legitimního očekávání. Stanovisko výslovně uvádí, že důvodová zpráva musí podrobněji vysvětlit důvody diferencované úpravy tzv. vnitřního výnosového procenta investic za dobu trvání práva na podporu dle § 30 odst. 1 zákona o podporovaných zdrojích energie. Musí být uvedeno, na základě jakého legitimního důvodu se po takové době platnosti a účinnosti právní úpravy přistupuje k navrhované diferenciaci a změně původně nastavených pravidel podpory a z jakého důvodu byly zvoleny právě navrhované hodnoty a ne jiné.

Stanovisko LRV rovněž kritizuje celkovou formální stránku novely, nepřesnost a složitost ve vyjadřování ohledně problematiky, která je z podstaty věci vysoce technická. Je nutné dodat, že právě spory o nejednoznačnost právní úpravy, konkrétně zda interpretovat ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) původního zákona 180/2005 Sb. jako příslib minimálního garantovaného výdělku po dobu 15 let, byly předmětem výše uvedených arbitrážních sporů, které český stát stály na obhajobě desítky milionů korun, a bylo by proto záhodno, aby změna právní úpravy byla jasná, jednoznačná a srozumitelná.

Zpětné znejistění legislativního prostředí a nerovné zacházení může vyvolat nové spory. I když by podkladem do budoucna nemohly být tzv. intraunijní dohody o ochraně investic, které se členské státy dohodly ukončit, nadále zůstává v platnosti Dohoda k Energetické chartě i přes nesouhlas Evropské komise s její aplikací mezi členskými státy EU. Ta zaručuje mimo jiné, že smluvní strana nebude omezovat řízení, používání nebo nakládání s investicemi žádnými svévolnými nebo diskriminačními opatřeními.

Závazek přiměřenosti v rozmezí 6,3–8,4 % vychází z notifikačního rozhodnutí EK. Jeho platnost se již pokusilo napadnut 28  stěžovatelů vyrábějících v Česku solární elektřinu, včetně některých vlastněných zahraničními investory, nicméně Tribunál Soudního dvora EU jejich námitky o porušení zásady právní jistoty a legitimního očekávání odmítl a notifikační rozhodnutí Komise dne 20. 9. 2019 schválil. Napadení samotného rozmezí IRR, jež vychází ze schválení veřejné podpory, by bylo v mezinárodním rozhodčím řízení problematické, výhrady solárních zařízení ale spíše směřují vůči svévolné a neodůvodněné diferenciaci přístupu k podpoře jiných zdrojů OZE.

Návrh zákona nyní míří k projednání do Poslanecké sněmovny; jeho další vývoj budeme sledovat.

 

[1] Rozhodnutí Komise ve věci státní podpory: SA.35177 (2014/NN) ze dne 11.6. 2014 k podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie (OZE uvedené do provozu od 1.1.2013 do 31.12.2015); SA.43451 (2015/N) ze dne 22.8. 2016 k podpoře výroby elektřiny z bioplynu (zařízení uvedené do provozu od1.1.2010 do 31.12.2020); SA.40171 (2015/NN) ze dne 28. 11. 2016 k podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie (zařízení uvedené do provozu od 1.1.2006 do 31.12.2012);  SA.45768 (2016/N) ze dne 7. 3. 2017 k podpoře výroby elektřiny z vysokoúčinné kombinované výroby tepla a elektřiny uvedených do provozu po 1.1.2016; SA.38701 (2014/NN) ze dne 15. 12. 2017 k podpoře výroby elektřiny z vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny (zařízení uvedená do provozu od 1.1.2013 do 31.12.2015) a výroba tepla z OZE; a SA.35179 (2015/NN) ze dne 26. 9. 2019 k podpoře výroby elektřiny z druhotných zdrojů (uvedených do provozu od 1.1.2013 do 31.12.2020).

 

Balíček dokumentů ze 27. května sestává z několika součástí, včetně tiskových zpráv a souhrnů jednotlivých aspektů řešení (tzv. Factsheets 1 - 4). Z hlediska vlastního obsahu plánu obnovy je nejdůležitější návrhový dokument Evropské komise – Sdělení Komise Evropskému Parlamentu, Evropské Radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů „Chvíle pro Evropu: náprava škod a příprava na příští generaci“. Ten předpokládá, že rozpočet EU bude zásadně posílen a transformován do podoby tzv. Fondu obnovy (Recovery Fund) tak, aby mohl pomoci napravit bezprostřední ekonomické a sociální škody způsobené pandemií a nastartovat obnovu ekonomiky, a to s ohledem na lepší budoucnost pro příští generace. Těžiště plánu je spatřováno v prvních klíčových letech obnovy, byť je rozvržen až do r. 2027. Finanční zdroje, vyčleněné přepracováním dlouhodobého rozpočtu EU do podoby finančního rámce tzv. Next Generation EU v celkové výši 750 miliard EUR, mají být poskytovány ve formě přímých dotací, půjček a záruk do tří pilířů: 1. podpora investic a reforem v členských státech, 2. pobídky soukromých investic do evropské ekonomiky a 3. reformy, jejichž potřebnost vyplynula jako poučení z koronavirové krize. Detailnější rozbor finančních, ekonomických či sociálních aspektů tohoto návrhu je a bude předmětem jiných analýz; zde chci vyzdvihnout pouze environmentální aspekty tohoto ambiciózního plánu.

Z formulace hned první z politických zásad obnovy ve Sdělení „Chvíle pro Evropu: náprava škod a příprava na příští generaci“ je zřejmé, že Evropská komise se snaží neustále posilovat svou „zelenou rétoriku“. Touto první politickou zásadou je využití Zelené dohody pro Evropu jako základní strategie a „hnací síly“ obnovy (Sdělení str. 6 a násl.). Základním principem obnovy má být tzv. konkurenceschopná udržitelnost; proto bude poskytování prostředků z Fondu vázáno na splnění určitých podmínek v oblasti ochrany klimatu a životního prostředí. Veřejné investice do hospodářského oživení mají respektovat ekologickou zásadu „neškodit životnímu prostředí“ (no harm prnciple) a mají být vedeny prioritami mj. plánů z oblasti energetiky a změny klimatu. Již dříve vyhlášený cíl EU směrovat na dekarbonizaci a zelenou transformaci evropské ekonomiky čtvrtinu výdajů rozpočtu EU má být i podle těchto nových plánů zachován. Ve výčtu dílčích cílů zde najdeme podporu cirkulární ekonomiky, udržitelné infrastruktury, projektů obnovitelných zdrojů energie nebo čistší dopravy a logistiky včetně železniční přepravy a elektromobility, kde se např. předpokládá financování instalace milionu dobíjecích stanic. 10 miliard EUR má jít v rámci programu InvestEU na podporu biologické rozmanitosti a přírodních ekosystémů.

Další doklady snahy udržet klimatické cíle členských států najdeme v části o prvním pilíři: finanční podpora směřovaná členským státům má splňovat mj. podmínku souladu s jejich vnitrostátními plány v oblasti klimatu a energetiky. Tím se Evropská komise patrně snaží zvrátit nežádoucí trend, který se uplatňoval v bezprostředních opatřeních jednotlivých států na pomoc podnikům v době pandemie, kde vázání pomoci na splnění podmínek udržitelnosti zcela chybělo.

Reakce subjektů z oblasti ochrany životního prostředí a klimatu na plán obnovy jsou zatím různé, od nadšení až po zklamání. Kladně jsou hodnoceny zejména zapojení zásady „neškodit životnímu prostředí“ a úzké navázání plánu na Zelenou dohodu pro Evropu. Na druhou stranu je tu kritika, že vyjádřené cíle jsou málo ambiciózní (např. v oblasti ochrany biodiverzity) a že některé skupiny opatření zcela chybí (např. ochrana před toxickým znečištěním). Pochybnosti jsou dále spojovány s bližším vymezením zásady „neškodit životnímu prostředí“: v návrhu je totiž výslovně spojena pouze s „veřejnými investicemi“, a je tedy otázkou, zda se bude uplatňovat též na přímé prostředky z rozpočtu EU. Pokud by tato podmínka byla brána vážně, neměly by žádné záchranné prostředky směřovat do podpory environmentálně a klimaticky škodlivých sektorů – podle WWF například do fosilního průmyslu, jaderné energie, nových letišť a dálnic, skládkování a spalování odpadu nebo neudržitelného rybolovu. Jako zklamání je komentováno rovněž ponechání dosavadního cíle určení nejméně 25 % evropského rozpočtu na ochranu klimatu – tento podíl měl být podle některých v současné situaci zvýšen na minimálně 30 %.

Domnívám se, že zdůrazněním udržitelnosti obnovy ekonomiky Evropská komise jasně vyjádřila svůj postoj k otázce v posledních týdnech hojně diskutované, zda obnova ekonomiky po covidu-19 se má držet dosavadních klimatických a environmentálních cílů, tedy zda má jít o zelenou obnovu – green recovery, anebo zda je European Green Deal luxusem, který si Evropa po pandemii nemůže dovolit a na který by měla zapomenout (jak zaznělo z úst českého premiéra nebo také v dopise asociace evropských průmyslových podniků Business Europe adresovaném Fransu Timmermansovi), a to ve prospěch prvního řešení. Volání po zelené obnově má ostatně rostoucí podporu: Zástupci 17 evropských zemí, většinou ministři životního prostředí, vyjádřili svým podpisem podporu výzvě, která žádá, aby obnova ekonomiky po pandemii byla vedena udržitelně a v souladu s principy Zelené dohody pro Evropu.[1] Již zmíněný postoj české politické reprezentace, jež se k podpisu nepřipojila, je v tomto směru politováníhodný. Rovněž názor Business Europe zastupuje pouze část soukromého sektoru a má silnou protiváhu ve výzvě desítek představitelů velkých korporací k zelené obnově „Reboot & Reboost our economies for a sustainable future“ z dubna 2020. A otevřenou petici volající po zelené obnově ekonomiky po pandemii podepsalo již více než milion občanů EU.

Představené plány Evropské komise jsou ovšem zatím pouhými návrhy. Aby byly realizovány, je nutná politická shoda na jejich obsahu na úrovni Evropské rady, což znamená souhlas všech 27 členských států, přičemž tato fáze má podle časového harmonogramu nastat do konce července 2020; harmonogram časuje jednotlivé kroky tak, aby finanční rámec mohl být realizován od začátku příštího roku. Zda ohledně návrhu Komise bude shoda, však zatím vůbec není jisté. Určitou opozici oficiálnímu návrhu, na jehož přípravu měly údajně největší vliv Německo a Francie, představuje „protiplán“ sestavený tzv. uskupením Frugal Four (Rakousko, Dánsko, Nizozemí a Švédsko). Ten kritizuje přílišnou finanční velkorysost plánu Komise, která chce prostředky do Fondu získat mj. půjčkami na finančních trzích, a požaduje, aby finanční prostředky byly poskytovány nikoli jako přímé dotace, ale jako půjčky, byť s nízkým úrokem; nicméně ve věci určení prostředků pro zelenou transformaci se plán i protiplán shodují. Další vlna kritiky se na Recovery Fund snesla z Visegradských zemí: například maďarský premiér Viktor Orbán označil plán za absurdní a český premiér Andrej Babiš vyjádřil nesouhlas s klíčem, podle něhož se prostředky Fondu mají rozdělovat (jinak se ovšem česká média zatím v souvislosti s plánem Fondu zabývají pouze tím, kolik peněz z něj má Česká republika dostat a nezaznamenali jsme, že by se vyjadřovala k otázce ekologických podmínek poskytování těchto prostředků).

Zelená rétorika je v zatímních návrzích na obnovu přítomna a tento element obnovy dostal v evropských zemích široké vyjádření podpory. Jde ale především o to, aby nezůstalo pouze u rétoriky. Pokud členské státy naleznou shodu na základních principech finančního řešení obnovy, bude v dalších fázích rozpracování návrhu celého balíčku důležité, jak budou přesně nastaveny ony ekologické podmínky poskytování finanční pomoci, zejména jak bude specifikována zásada „neškodit životnímu prostředí“ a na co vše se bude zásada vztahovat jak co do titulů podpory, tak co do okruhu podporovaných sektorů. Z hlediska České republiky to může být zvláště zajímavé v kontextu současné debaty o budoucí podpoře jaderné energetiky.

 

[1] Jde o zástupce Rakouska, Dánska, Finska, Itálie, Lotyšska, Lucemburska, Nizozemí, Portugalska, Španělska, Švédska, Francie, Německa, Řecka, Slovenska, Irska, Slovinska a Malty.

Tento „klimatický zákon“ byl Evropskou komisí skutečně představen již 4. března 2020.  V létě 2020 by měl být dle Zelené dohody představen plán na zvýšení cíle EU v oblasti snižování emisí skleníkových plynů pro rok 2030 nejméně na 50 % a směrem k 55 %. Komise toho plánuje dosáhnout například rozšířením systému EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) na nové sektory, zejména v oblasti dopravy a stavebnictví. Dále jsou v úvaze tzv. uhlíková dovozní cla, která by řešila problém úniku uhlíku, tedy situaci, kdy dochází k přesunu výroby z EU do zemí s nižšími ambicemi ve snižování emisí, nebo kdy jsou produkty z EU nahrazeny produkty pocházejícími mimo EU.

Zelená dohoda také počítá s obnovitelnými zdroji, například větrnými elektrárnami v Severním moři. Uhlí má být vyřazeno a má být kladen důraz na energetickou účinnost a renovace. Má být vydána nová průmyslová strategie EU a akční plán pro oběhové hospodářství, který se zaměří na odvětví textilu, stavebnictví, elektroniky a plastů. Silniční dopravu je dle Komise potřeba směřovat na železnici a vodní cesty, je potřeba zlepšovat veřejnou dopravu. Výzvou je přetížení měst a plýtvaní potravinami. Komise vydá nový akční program pro životní prostředí, strategii v oblasti biologické rozmanitosti a novou strategii pro přizpůsobení se změně klimatu. Bude vydána strategie „od zemědělce ke spotřebiteli“, nová strategie v oblasti lesnictví, strategie udržitelnosti chemických látek atd. Pro spravedlivou a inkluzivní transformaci je důležitá rovněž aktivní účast veřejnosti. Komise proto zváží revizi Aarhuského nařízení. Komise si rovněž přeje omezit svůj dopad na životní prostředí jakožto instituce a zaměstnavatel a stát se klimaticky neutrální do roku 2030. Veřejné instituce mají jít ostatně příkladem i ve využívání „zelených“ veřejných zakázek. Dohoda se týká i ochrany spotřebitele, jelikož základem jsou spolehlivé informace a předcházení tzv. „lakování na zeleno“, tedy nepodloženým ekologickým tvrzením.

Transformace si samozřejmě vyžádá významné investice; Komise navrhla, aby na opatření v oblasti klimatu bylo přiděleno 25 % rozpočtu EU. V lednu 2020 byl zveřejněn investiční plán Zelené dohody pro Evropu – Investiční plán pro udržitelnou Evropu, který má mobilizovat veřejné investice a pomoci získat soukromé finanční prostředky. Navrhovaný mechanismus pro spravedlivou transformaci bude mít tři zdroje: Fond spravedlivého přechodu financovaný z regionální politiky EU, program InvestEU, který bude disponovat penězi Evropské investiční banky, a vlastní kapitál Evropské investiční banky. Má být dosaženo investic ve výši nejméně jednoho bilionu eur a ty mají být zaměřeny na regiony a odvětví, které budou transformací nejvíce zasaženy, tj. na regiony, které jsou závislé na těžbě a spalování fosilních paliv.

Ačkoliv byla Zelená dohoda pro Evropu představena s velkou slávou, od ekologických organizací se dočkala i kritiky. Obávají se, že dohoda neřeší příčiny klimatické krize, počítá s pokračováním ekonomického růstu, neřeší nadměrnou spotřebu a konzum, nedotýká se snižování živočišné produkce a nevymezuje se proti plynu. Podle ekologických organizací je problematické například to, že pro finance nejsou stanovena jasná pravidla tak, aby se zamezilo jejich zneužívání. Například Greenpeace se domnívá, že k omezení nárůstu globální teploty na 1,5 º by bylo zapotřebí snížit emise skleníkových plynů na úrovni EU pro rok 2030 nejméně o 65 % namísto navrhovaných 55 %. Podle této organizace by zároveň bylo potřeba navýšit cíl EU pro rok 2030 co nejdříve, jelikož již v druhé polovině roku 2020 proběhne COP26 v Glasgow. Uhlíkové neutrality by podle Greenpeace měla EU dosáhnout již do roku 2040.

Daří se Evropské unii plnit své klimatické závazky?

Ačkoliv emise skleníkových plynů v EU dosáhly svého vrcholu již v roce 1979 a od té doby klesají, je Evropská unie stále třetím největším původcem znečištění skleníkovými plyny (po Číně a USA). Evropská unie se snaží své emise skleníkových plynů snižovat pomocí klimatických cílů. Pro rok 2020 byly cíle nastaveny jako 20-20-20 do roku 2020, tj. 20% snížení emisí skleníkových plynů (oproti roku 1990), dosažení alespoň 20 % energie z obnovitelných zdrojů a 20% zvýšení energetické účinnosti. Snížení emisí se pravděpodobně podaří dosáhnout, dosažení zbývajících cílů je však značně nejisté. Dosažení cíle pro energetickou účinnost se snad ani neočekávalo, nesplnění podílu obnovitelných zdrojů energie je však spíše překvapivé. Upozornil na něj Účetní dvůr EU v červnu 2019, kdy uvedl, že růst podílu obnovitelných zdrojů energie se od roku 2014 zpomalil a asi polovina členských států bude mít problém své národní cíle pro rok 2020 splnit.

Prozatím schválené cíle pro rok 2030 jsou ve výši 40 % snížení emisí skleníkových plynů, alespoň 32 % podílu energie z obnovitelných zdrojů na spotřebě energie a 32,5 % zvýšení energetické účinnosti. K schválení těchto cílů a jejich převedení do právních předpisů došlo v návaznosti na sjednání Pařížské dohody v roce 2015. Cíl pro energetickou účinnost není právně závazný a ani tento cíl ani cíl pro podíl energie z obnovitelných zdrojů nejsou převedeny do podoby vnitrostátních závazných cílů, jako tomu bylo pro rok 2020 u cíle pro obnovitelné zdroje energie.

Vzhledem k tomu, že prozatím představené příspěvky smluvních stran Pařížské dohody nepostačují k dosažení hlavního cíle Pařížské dohody, tedy k udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C, Evropský parlament i některé členské státy opakovaně vyzvaly k navýšení cílů EU pro rok 2030. Evropský parlament již v roce 2012 konstatoval, že i kdyby se EU podařilo dosáhnout 30% snížení emisí v roce 2020, 55% snížení v roce 2030, 75% snížení v roce 2040 a 90% snížení v roce 2050, stále by ještě překračovala zhruba dvojnásobně podíl na globálním uhlíkovém rozpočtu slučitelném s omezením na 2 °C na osobu. Naposledy v lednu 2020 vyzval Evropský parlament k navýšení cíle pro snižování emisí pro rok 2030 na 55 %. Také vyzval k stanovení cíle pro rok 2040. Evropský parlament také vyzývá k stanovení závazných vnitrostátních cílů v oblasti obnovitelných zdrojů energie a již v roce 2019 vyhlásil v Evropské unii klimatickou a environmentální nouzi.

Diskuze o cíli pro rok 2050, který požaduje Pařížská dohoda, započala na úrovni Evropské unie sdělením Evropské komise z listopadu 2018. Podle odhadů by současné politiky vedly ke snížení emisí skleníkových plynů do roku 2050 jen o 60 %. Po loňských volbách do Evropského parlamentu byla předsedkyní Evropské komise zvolena Ursula von der Leyen, která již v rámci své nominace na tento post představila jako první prioritu nové Evropské komise právě tzv. Zelenou dohodu pro Evropu, kde deklarovala, že by se Evropa měla stát prvním klimaticky neutrálním kontinentem na světě, vyzvala k navýšení cílů pro rok 2030 a deklarovala, že v prvních 100 dnech svého funkčního období představí tuto Zelenou dohodu pro Evropu a první evropský předpis o klimatu. V prosinci 2019 se pak na cíli dosáhnout do roku 2050 klimaticky neutrální EU dohodli vrcholní představitelé členských států Evropské unie kromě Polska.

Žalobce, ale spolu s ním i řada odborníků a nevládních organizací angažujících se v problematice klimatu, očekávají od německého soudu zodpovězení otázky, zda velcí producenti emisí skleníkových plynů mohou být přímo činěni odpovědnými za podíl na škodách, které klimatická změna působí na soukromém majetku, třeba i v jiné části světa. Jádrem případu je tedy po právní stránce prokázání příčinné souvislosti mezi emitováním skleníkových plynů konkrétní společností a škodami způsobenými projevy klimatické změny, a otázka povinnosti podílet se na nahrazování těchto škod. Soudních případů na podobném základě, jako je Lliuya, již americké soudy projednávaly desítky, ale žádný z nich nebyl úspěšný ani tak, aby se dostal do fáze dokazování. Velké společnosti se doposud vždy úspěšně hájily argumentem, že klimatická změna je jev příliš komplexní, než aby bylo možno prokázat přímou příčinnou souvislost mezi činností konkrétní společnosti a vznikem škody. Tento případ tím, že do fáze dokazování již postoupil, může přinést na tyto otázky nový pohled.

V posledních desetiletích dochází podle vědců celosvětově k nebývalému zrychlování tání ledovců. Voda přitéká do ledovcových jezer, která tak nabývají na objemu. Tento proces probíhá i v ledovcovém jezeře Palcacocha, jež se nachází vysoko v horách nad městem Huaraz. Rovněž toto jezero se v posledních desetiletích z důvodu tajícího ledovce zvětšuje.

Tání ledovce může kromě toho vést ke zvýšení dalších typů nebezpečí – sesuvů půdy a kamenů na morénových svazích kolem jezera, sněhových lavin nebo odpadávání velkých kusů ledu, což může způsobit vlnu, která se případně může přelít přes hráz jezera a v podobě přívalové povodně město ohrozit. To se ostatně již v historii stalo, byť nikoli v souvislosti se současnou klimatickou krizí: v prosinci 1941 taková katastrofa zničila třetinu města Huaraz a usmrtila 1800 lidí (některé zdroje uvádějí až 4 tisíce). Vláda tehdy rozhodla o posílení hráze a instalování drenážních trubek, které mají držet hladinu jezera na bezpečné úrovni. Od té doby ale počet obyvatel Huarazu vzrostl z 20 tisíc na dnešních 130 tisíc, a objem vody v jezeře se zvětšil o 3400 procent. 

Současná bezpečnostní opatření odpovídají možnostem města: kromě drenážních trubek je to zřízení funkce tzv. strážců jezera. Skupina několika mužů žije v podstatě trvale nad městem u jezera v kamenném domku. V pravidelných dvouhodinových intervalech (ve dne i v noci) sestupují střídavě k hladině jezera, kde provádějí odečet hladiny na měřidle ponořeném do jezera. Výsledek pak posílají pomocí vysílačky do města. Navíc v posledních letech snímá jezero kamera Národního institutu pro výzkum horských ledovců a ekosystémů (INAIGEM).

Saul Luciano Lliuya je farmář a horský průvodce z města Huaraz. S pomocí německé právní zástupkyně specializující se na klimatické právo podal v r. 2015 k soudu v německém Essenu žalobu proti německé elektrárenské společnosti RWE. V žalobě tvrdí, že emise CO₂ z elektráren provozovaných žalovaným přispívají ke globálnímu oteplování a tím ke zrychlenému tání ledovců, což působí zvětšování objemu vody v ledovcovém jezeře. Tím je ohrožena bezpečnost města Huaraz včetně jeho vlastního obydlí. V žalobě požaduje, aby soud určil, že žalovaný je povinen k úhradě části nákladů příslušných bezpečnostních opatření k ochraně majetku pro případ povodně z jezera Palcacocha, a to ve výši odpovídající svému podílu na globálních emisích skleníkových plynů. Přitom odpovědnost RWE, největší společnosti svého druhu v Evropě, má vyplývat z přehledů o původcích uhlíkových emisí zpracovávaných organizací Climate Accountability Institute, v nichž byla vyčíslena na 0.47 % podílu na globálních emisích CO₂.

Essenský soud v rozhodnutí sice připustil, že už byl vědecky prokázán vztah mezi emisemi CO₂, změnami klimatu a táním ledovců, a také, že obydlí žalobce by bylo přívalovou vlnou ohroženo, ale žalobu zamítl. Vyhověl tak námitce RWE, že neexistuje žádný důkaz, že způsobila tání ledovce v jiné části světa, než působí, a že vzhledem ke značnému množství světových emisí skleníkových plynů z přírodních i antropogenních zdrojů a vzhledem ke komplexnosti a proměnlivosti klimatického systému není možné, aby konkrétní specifické projevy klimatické změny byly připisovány konkrétnímu emitentovi a byl za ně činěn právně odpovědný.

V současné době probíhá řízení o odvolání podaném k vrchnímu soudu v Hammu. Ten hned v první fázi vyslovil nesouhlas se závěry prvoinstančního soudu a rozhodl, že v případu bude provedeno dokazování. Nařídil, aby byly předloženy důkazy pomocí expertních posudků, a to ohledně následujících otázek:

• jaké jsou příčinné vztahy mezi emisemi CO₂, zvyšováním globální teploty a zrychlením tání ledovce;
• zda obydlí žalobce skutečně hrozí závažná újma kvůli hrozící povodni;
• zda je měřitelný a vypočitatelný podíl žalovaného ve vztahu k částečné příčinné souvislosti (tvrzených 0.47 %).

Nad rámec tohoto soudního zkoumání je nicméně možno doplnit, že spleť hlavních a vedlejších příčin a následků a jejich souvislostí  je v huarazkém případu ještě komplexnější a  zapeklitější: nanejvýš zajímavý článek Ch. Huggela a několika dalších autorů shrnuje, jaké sociální, ekonomické, kulturní a institucionální faktory je třeba brát při řešení tohoto případu v úvahu, a upozorňuje na takové skutečnosti, jako jsou například

• od r. 1941 dvakrát vydaný zákaz výstavby v lokalitě nejvíce ohrožené případnou povodní, jež ve skutečnosti nebyl nikdy obyvateli dodržován a ze strany úřadů ani vymáhán, což přispělo k největšímu rozmachu a nárůstu obyvatel právě čtvrti s nejnepříznivější polohou vůči potenciální linii povodňové vlny;
• značné a dlouhodobé rezervy ve fungování úřadů, které mají mít na starosti opatření k prevenci přírodních katastrof (v některých obdobích zcela chybějící kompetentní orgány, časté změny ve struktuře a kompetencích úřadů, nedostatečné kapacity personální, finanční, ale i odborné k přijetí příslušných opatření), což vedlo mj. k tomu, že vytvoření nových map rizika a evakuačních plánů lokality Huarazu se namísto úřadů chopily mezinárodní vědecké instituce a nevládní organizace.

Tato zjištění nutně vedou k úvahám, že k současnému vysokému stupni ohrožení obyvatel přispěly institucionální nedostatky a chybějící prosazování práva v daném regionu Peru, neboť řada domů (údajně včetně domu žalobce) byla pravděpodobně postavena v rozporu s platnými předpisy a patrně i při vědomí hrozícího nebezpečí. Z toho vyplývá, že globální hráče v oblasti emisí CO₂ je jistě třeba hnát k odpovědnosti za jejich přispění ke škodám, které se projevily lokálně a ve zvláště zranitelných oblastech, ale na druhou stranu vlády takových oblastí nelze zprostit odpovědnosti za náležité zohlednění rizik a přijetí a prosazení příslušných preventivních opatření.

Ať už tato kauza dopadne jakkoli, už nyní každopádně působí jako významný signál pro společnosti, které jsou velkými emitenty skleníkových plynů, že mohou být podobně jako RWE žalovány o náhradu škody. Zároveň je však třeba upozornit, že dopady soudních rozhodnutí v jednotlivých případech mimo jejich konkrétní aktéry nelze přeceňovat nebo dezinterpretovat. I kdyby německý soud rozhodl ve prospěch žalobce, rozhodně to nebude znamenat závaznost takového rozhodnutí pro další podobné případy u jiných evropských soudů. Kauzu určitě nelze interpretovat ani tak, že „kdokoli odkudkoli může žalovat kteroukoli energetickou společnost“ – vždy záleží i na nastavení právní úpravy, přičemž právě formulace příslušného ustanovení německého občanského zákoníku se zdá být pro daný případ příhodným právním základem, což nemusí platit pro jiné právní řády. O dalším vývoji případu vás budeme informovat.

Za poskytnutí zdrojů a konzultování k tomuto případu z hlediska geologie děkuji RNDr. Janu Klimešovi, Ph.D., z Ústavu struktury a mechaniky hornin AV ČR.

titulky jako „Změny klimatu jsou podle OSN důvodem pro azyl. Využijí toho i Australané?“ nebo „Varování z Davosu: svět se musí připravit na miliony klimatických uprchlíků“.  V mezinárodním právu rozlišujeme pojmy migrant, běženec a uprchlík. Migrant je obecné označení pro každého, kdo se přesouvá mimo území, které obývá. Migrace může být i uvnitř jednoho státu. Ve skupině migrantů pak rozlišujeme podskupinu běženců. Pojmem běženec se označují osoby, které svoji zemi opouštějí nedobrovolně, protože utíkají před určitým nebezpečím, které jim bezprostředně hrozí.[1] Podle mezinárodního práva rozlišujeme v rámci běženců kategorii uprchlíků, jejichž ochranu zaručuje Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (někdy také označovaná jako tzv. Ženevská úmluva). Uprchlík je definován jako osoba, která se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním v zemi původu z důvodu rasy, národnosti, náboženství, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů.[2]

Osoba, která splňuje definici uprchlíka dle mezinárodního práva, má nárok na ochranu (právo na azyl), nicméně ani ta nemusí být poskytnuta v extrémních případech, např. pokud by se jednalo o teroristu apod. Smluvní strany Ženevské úmluvy mají povinnost uprchlíkům poskytnout ochranu, zejména tedy platí tzv. zákaz navracení, tzv. princip non-refoulement.

Environmentální běženci a váleční běženci jsou v mezinárodním právu označováni termínem „nepraví uprchlíci“, což jsou osoby, které nesplňují výše uvedenou definici uprchlíka, ale naplňují určité znaky této definice. Většinou se jedná o osoby, které jsou součástí proudu a utíkají hromadně. I oni ale odcházejí nedobrovolně.[3] Mezinárodní právo těmto osobám zatím neposkytuje žádnou zvláštní ochranu, jako je tomu v případě uprchlíků. Jejich ochrana na mezinárodní úrovni vychází pouze z obecných lidskoprávních dokumentů, kterými je zejména Všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948 a Mezinárodní pakt o občanských a politických právech z roku 1966.

Případ muže z Kiribati má právní oporu právě v Mezinárodním paktu o občanských a politických právech (dále „Pakt“), který zakotvuje v článku 6 právo na život. V daném případě Nový Zéland odmítl udělit panu Ioane Teitiota, občanovi státu Kiribati, status uprchlíka. Pan Teitiota následně tvrdil, že Nový Zéland porušil jeho právo na život, když ho vyhostil zpět na Kiribati, jelikož situace v místě jeho bydliště je nestabilní a nejistá kvůli zvýšení hladiny moře z důvodu změny klimatu, nedostatku pitné vody a erozi půdy a s ní spojenými důsledky.

Výbor ve svém rozhodnutí připomněl povinnost států nevydat, nedeportovat nebo jinak nevyhostit osobu v případě ohrožení jejího života. Tato povinnost se dle Výboru vztahuje na širší okruh osob, než tzv. princip non-refoulement podle mezinárodního uprchlického práva, jelikož se může vztahovat i na osoby, které nepožívají status uprchlíka, a je obecně povinností státu přezkoumat existenci takového rizika.

Výbor dále konstatoval, že zhoršování životního prostředí, změna klimatu a neudržitelný rozvoj představují jedno z nejvážnějších ohrožení práva na život. Výbor tak v dané situaci musel zkoumat, zda v dané situaci došlo k chybnému posouzení, a tedy zda pan Teitiota čelil skutečnému riziku ohrožení práva na život. Výbor zmínil, že už vnitrostátní orgány uznaly, že účinky změny klimatu mohou položit základ pro právní ochranu dané osoby. Výbor se tedy jal přezkoumat rozhodnutí vnitrostátních orgánů, které vedlo k rozhodnutí v daném případě ochranu neposkytnout.

Výbor 1) neshledal riziko ohrožení práva na život pana Teitiota v důsledku násilných činů vyplývajících z pozemkových sporů na Kiribati; 2) neshledal, že by na Kiribati chyběl přístup k pitné vodě v takové míře, že by to ohrozilo právo na život pana Teitiota, 3) neshledal, že by pan Teitiota byl vystaven takové nouzi a nedostatku potravin, že by to mohlo ohrozit jeho právo na život, včetně práva na důstojný život a konečně za 4) Výbor neshledal, že by právo na život pana Teitiota bylo porušeno v důsledku přelidnění a častých záplav a zvyšování hladiny moře.

Bod č. 4 je stěžejní, neboť právě v souvislosti s tímto bodem Výbor vyjádřil svoji hlavní myšlenku, totiž že škody způsobené změnou klimatu, ať už se jedná o náhlé události jako bouře a záplavy, nebo postupné události jako je vzestup hladiny moře nebo degradace půdy či salinizace, mohou vést k přeshraničnímu pohybu osob, které hledají ochranu. Výbor je toho názoru, že bez výrazného mezinárodního úsilí mohou důsledky změny klimatu znamenat porušení práva na život, což může mít za následek povinnost státu k nenavracení. A dále vzhledem k tomu, že riziko, že se celý stát ponoří do vody, je tak extrémním rizikem, mohou se životní podmínky v takové zemi stát neslučitelnými s právem na důstojný život ještě předtím, než se toto riziko naplní.

V daném případě dal Výbor za pravdu panu Teitiota v tom, že Kiribati bude v důsledku zvýšení hladiny moře pravděpodobně neobyvatelné. Nicméně časový rámec 10 až 15 let, který uvedl i sám pan Teitiota, může umožnit, aby Kiribati přijalo s pomocí mezinárodního společenství opatření na ochranu a případně i k přemístění své populace. Výbor uvedl, že Kiribati adaptační opatření podniká. Výbor tedy uzavřel případ s tím, že je toho názoru, že přemístění pana Teitiota na Kiribati nepředstavovalo porušení jeho práva na život. 

Výbor tedy na jedné straně potvrdil, že v důsledku změny klimatu může být ohroženo právo na život jednotlivce a přijímající stát může mít následně povinnost nenavrátit jednotlivce do země původu. To ovšem na druhou stranu neznamená, že by došlo k rozšíření mezinárodněprávní definice uprchlíka i na tzv. environmentální běžence.

 

[1] Tetourová, E., Volek, D., Obračajová, B., Kuta, M., Šamová, M. Migrace, azyl a uprchlictví v EU. Srovnávací studie č. 3.178, Parlamentní institut, září 2015.

[2] Honusková, V. Právní pohled na otázky migrace a uprchlictví - podklad pro současnou debatu. In: Právní prostor, 21. července 2015.

 [3] Termín nepraví uprchlíci používá V. Honusková v publikaci Honusková, V., Flídrová, E., Janků, L., a kol. Dnes migranti – zítra uprchlíci? Postavení migrantů, kteří potřebují ochranu, v mezinárodním právu. Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2014., str. 5