×
Search
Právník Teoretický časopis pro otázky státu a práva
Ústav státu a práva AV ČR
Adresa: Národní 18, 110 00 Praha 1
E-mail:
Telefon: 221 990 712

Ústavní soud ČR a kontrapunktní principy: jaké je naladění ústavního ochránce vůči evropskému právu?

KOPAL, David
  • Právník 7/2014
  • Ročník: 153
  • Strany: 562-582
  • Rubrika: příspěvek
  • Klíčová slova: zásada přednosti evropského práva, ústavní soud, ústavní právo, ústavní pluralismus, evropské právo - české právo

Tento příspěvek se zaměřuje na vztah evropského a českého práva s ohledem na teorie ústavního pluralismu na základě judikatury Ústavního soudu České republiky. Jeho cílem je zjistit, do jaké míry je postup Ústavního soudu v souladu s teorií ústavního pluralismu Miguela Poiares Madura, respektive zjištění, zda je podle Ústavního soudu jeden právní řád nadřazen jinému, nebo ne. První část práce pojednává o možných přístupech ke vztahu vnitrostátního a evropského práva obecně. Poté následuje podrobnější popis Madurovy teorie. Ten se zaměřuje především na její východiska a rozbor základních pojmů, které tvoří podstatu této teorie. V dalších částech dochází k analyzování vybraných rozhodnutí Ústavního soudu České republiky týkajících se evropského práva na podkladě uvedené teorie, zejména na základě jejích tří principů: pluralismu, koherence a univerzality. Příspěvek se zaměřuje na otázky, které tvoří základ vztahu mezi evropským a českým právním řádem. Mezi tyto patří například otázky suverenity a přenosu pravomocí. Důležitou oblastí je také vztah Ústavního soudu ČR k Soudnímu dvoru Evropské unie a k jeho evropským protějškům.

2.2.2 Eurokonformní výklad

Z pohledu principu koherence je nutné učinit zmínku o principu eurokonformního výkladu, jehož smyslem je interpretace vnitrostátního práva konzistentně s právem EU.1 V Cukerných kvótách přiznává ÚS vliv práva EU „na tvorbu, aplikaci a interpretaci vnitrostátního práva, a to v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel je bezprostředně navázán na komunitární právo“.2 ÚS tedy v této oblasti interpretuje vnitrostátní právo s ohledem na principy práva EU.
Ještě více zdůraznil ÚS tento princip v EZR, kde se na základě rozhodnutí SDEU ve
věci Pupino 3 explicitně vyjádřil k tomu, co považuje za právní základ tohoto principu. Podle ÚS je tento princip dovozen z čl. 1 odst. 2 Ústavy ve spojení s principem spolupráce zakotveným v čl. 10 Smlouvy o ES. Podle principu eurokonformního výkladu tak má být vnitrostátní právo včetně Ústavy a Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina) interpretováno souladně s právem EU. Pokud tedy existuje několik interpretací práva, pak je potřeba zvolit tu, která vede k dosažení závazků vyplývajících z členství v EU.4
ÚS však stanoví tomuto principu limity v situaci, kdy by nemohlo být určité ustanovení vyloženo domácí metodologií výkladu ústavního práva souladně s právem EU. Čl. 1 odst. 2 Ústavy nemůže tedy měnit význam jakéhokoliv ústavního ustanovení. V takovém případě by muselo dojít ke změně Ústavy, která je omezena čl. 9 odst. 2 Ústavy.5
Z hlediska principu koherence má probíraný princip značný význam, neboť umožňuje národnímu soudu dostát koherenci tím, že usnadňuje možnosti dialogu národního soudu s SDEU. Právě díky principu eurokonformního výkladu je pro národní soud snazší přizpůsobit intepretaci národního práva interpretaci SDEU, která by jinak nebyla s právem EU v souladu. Tento princip je tak důležitým instrumentem, který pomáhá zabraňovat střetu mezi vnitrostátním právem a právem EU. Pozitivem také je, že ho ÚS chápe značně široce, neboť se vztahuje i na Ústavu a Listinu.
Navíc je přístup ÚS k principu eurokonformního výkladu, včetně omezení, která mu stanovil, v souladu s přístupem SDEU. Ten totiž s ohledem na princip národní procesní autonomie požaduje uplatnění tohoto principu pouze v mezích, které vyplývají pro diskreci soudů z národního práva.6

3.3.3 Předběžná otázka

Koncept předběžné otázky je z hlediska principu koherence velice důležitý, neboť mimo jiné právě díky němu mohlo vzniknout právo EU jako autonomní právní řád, jehož základem byla spolupráce evropských soudů, která dala vzniknout principům práva EU.7
ÚS se v Cukerných kvótách vyjádřil k otázce, zda sebe považuje za soud s povinností
podat předběžnou otázku k SDEU.8 ÚS nechal tuto otázku nezodpovězenou s odkazem na rozhodnutí SDEU ve věci CILFIT 9 a konstatoval, že zde existuje dostatečná judikatura SDEU k řešené problematice a není tudíž potřeba otázku podávat, což také sám dokázal. ÚS se k této otázce vyjádřil opět v EZR, kde přiznal, že se jedná o situaci, v níž by bylo vhodné podat předběžnou otázku. Nicméně se i zde rozhodl otázku nepodávat, neboť otázka v této věci byla již podána jiným soudem členského státu. ÚS se rozhodl, že nebude čekat na její zodpovězení a vydá se cestou eurokonformní interpretace vnitrostátního práva.10
Stejně jako v předchozích rozhodnutích se zachoval ÚS i ve Slovenských důchodech.11
Zde však měl ale předběžnou otázku nepochybně podat, neboť by se tak pravděpodobně vyhnul svému problematickému rozhodnutí. V tomto případě mohl ÚS využít skutečný potenciál předběžné otázky.
Otázkou slovenských důchodů se již několikrát zabýval jak Nejvyšší správní soud (NSS),12 tak ÚS.13 Tyto soudy ale měly rozdílný názor na danou problematiku. Zatímco ÚS svým nálezem14 zavedl právo na vyrovnávací příspěvek,15 NSS takový výklad odmítl akceptovat a tvrdil, že vyrovnávací příspěvek je v rozporu s právem EU. NSS se proto obrátil předběžnou otázkou na SDEU.16 Mezitím však ÚS17 zrušil rozhodnutí NSS o přerušení řízení z důvodu podání předběžné otázky, což už mohlo implikovat budoucí problémy.18
NSS položil SDEU dvě otázky,19 na které SDEU odpověděl v rozsudku Landtová.20 SDEU
zde uznal možnost vyrovnávacího příspěvku pouze tehdy, pokud nebude diskriminační. SDEU tedy rozhodl ve prospěch interpretace NSS a navíc upozornil na možnost, že ČR může přijmout řešení, které je v souladu jak s právem EU, tak s Ústavou.21
V této situaci se před ÚS dostal případ Slovenských důchodů. Zde mohl ÚS předvést
princip koherence v akci. Mohl ukázat, že se cítí jako pluralista, který podporuje dialog mezi soudy s cílem dosáhnout řešení, které by bylo akceptovatelné všemi zúčastněnými soudy. K tomu bylo však potřeba podat předběžnou otázku, kde by mohl uvést své nesouhlasné argumenty a konfrontovat tak s nimi SDEU. ÚS si ale vybral jinou možnost, a to prosadit svoji interpretaci Ústavy a nebrat na jiné soudy a jiné právo ohled.
ÚS se však vymezil vůči rozhodnutí SDEU značně problematickou argumentací.22 Na jejím konci došel k závěru, že v tomto případě absentuje potřebný evropský rozměr, neboť na dobu zaměstnání po dobu existence jednotného státu nelze pohlížet jako na vztah se zahraničním prvkem.23
ÚS se tedy účelovou argumentací vyhnul tomu, aby musel právo EU aplikovat a interpretoval problematiku jen z hlediska práva českého. Tuto argumentaci zakončil tvrzením, že neodlišení této národní problematiky od evropské „znamená nerespektovat evropské dějiny, znamená srovnávat nesrovnatelné“.24 Na tento případ tedy nelze aplikovat právo EU, neboť „vycházeje z principu explicitně vysloveného Ústavním soudem [v Lisabonském nálezu], nelze než v souvislosti s dopady rozsudku [Landtová] na obdobné případy konstatovat, že v jeho případě došlo k excesu unijního orgánu, k situaci, v níž akt orgánu Evropské unie vybočil z pravomocí, které Česká republika podle čl. 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla, k překročení rozsahu svěřených kompetencí, k postupu ultra vires“.25 Důsledkem takového rozhodnutí je i to, že tím, že ÚS nepoužil právo EU, zkrátil na právech ty občany EU, s kterými bylo zacházeno jinak, než s českými občany. ÚS v tomto případě zřejmě opomněl fakt, že se po přistoupení ČR k EU stal také evropským soudem, a má tak poskytovat ochranu i ostatním občanům EU. K preferování své vlastní judikatury by měl samozřejmě za určitých okolností právo, ale určitě to není možné učinit na podkladě použité argumentace. Zde je potřeba upozornit, že v této situaci je důležitější, než samotné prohlášení ultra vires, odůvodnění samotného rozhodnutí, jehož kvalita i délka je s předchozí judikaturou ÚS ohledně práva EU nesrovnatelná. Nemůžeme se proto zbavit pocitu, že kdyby ÚS chtěl, tak by se mohl touto argumentací postavit jakémukoliv aktu EU.
Kdyby se tímto způsobem začaly chovat i další evropské soudy, pak by nemohl fungovat nejen žádný pluralismus mezi nimi, ale ani žádná právní jistota v otázkách práva EU při aplikaci národními soudy, neboť by různé soudy členských států vykládaly právo EU rozdílně. Národní soudy jsou ty nejdůležitější články v aplikaci práva EU, a jak již bylo vyloženo v první kapitole, fungování EU je založeno také na kooperaci jak mezi národními soudy navzájem, tak mezi nimi a SDEU. ÚS zde nedostál ani jednomu z těchto dialogů.
Ve vztahu k SDEU totiž odmítl jakýkoliv dialog a ve vztahu k jiným národním soudům představil nebezpečný precedent, který je navíc v rozporu s principem univerzality.26 ÚS se nijak nepokusil přizpůsobit svoji intepretaci SDEU tak, jak se o to SDEU pokusil v případu Landtová, kdy nabídl ÚS, jak bylo zmíněno výše, kompromisní řešení. Navíc v daném případě ÚS ani nevyužil národní právo k ochraně konkrétní osoby, neboť její důchod byl po jeho aplikaci nižší, než by byl po aplikaci příslušného nařízení.27 ÚS se v tomto případě zpronevěřil principu koherence, když odmítl jakýkoliv dialog s SDEU. Přitom takovou možnost měl. Jak již bylo zmíněno, mohl podat předběžnou otázku před rozhodnutím ve věci, a vznést tak argumenty, které považoval za relevantní. Místo toho však během řízení ve věci Landtová zaslal SDEU své vyjádření, ve kterém argumentoval ve prospěch své dosavadní judikatury. Toto jeho jednání však nebylo v souladu s řízením před SDEU, a jeho vyjádření nebylo proto přijato.28
Zdá se, že se ÚS v tomto rozhodnutí izoloval od jakéhokoliv dialogu ve vztahu k SDEU. Tím však vzniká mezera v chápání evropského právního systému jako souboru právních řádů států a právního řádu EU.29 Bez potřebného dialogu a respektování ostatních aktérů, tedy naplnění principu koherence, nemůže pluralitní evropský právní systém fungovat.
Důvodem nepodání otázky mohla být mimo jiné i frustrace ÚS z faktu, že národní soudy využívají právo EU k tomu, aby jej mohly obcházet.30 Nicméně rolí evropského práva a SDEU je zajistit dodržování určitých standardů napříč EU. V tomto případě SDEU vyložil právo EU tak, aby ochránil před diskriminací občany EU, kteří byli znevýhodnění právě na základě judikatury ÚS.

2.3 Univerzalita

2.3.1 Ústavní soud a rozhodnutí jiných soudů

Zde je důležité upozornit, že ačkoliv je tato podkapitola řazena pod princip univerzality, tak má nezanedbatelný vztah i k principu koherence. Při čtení následujících řádků je tedy nutné mít to na paměti.
Ve zde rozebírané judikatuře ÚS často odkazuje na rozhodnutí jak SDEU, tak svých evropských protějšků. Tyto odkazy však mohou mít různý účel. Můžeme říci, že na některé rozhodnutí odkáže jen proto, aby tak podpořil autoritu svého tvrzení, kdežto jiná rozhodnutí rozebírá a jejich argumentaci aktivně využívá, nebo se vůči nim naopak vymezuje.
Mezi první případ lze zařadit například argumentaci v Cukerných kvótách, kde ÚS
konstatuje, že neuznává absolutní přednost práva EU a odkazuje na několik významných rozhodnutí svých protějšků z jiných členských států.31 Cituje zde např. rozhodnutí italského Ústavního soudu Frontini,32 rozhodnutí BVerfG Solange II a Maastricht, rozhodnutí irského Nejvyššího soudu Grogan.33 Dalším příkladem je odkaz na rozhodnutí34 Ústavního soudu Lotyšské republiky.35 Tyto odkazy jsou jistě pozitivní z pohledu principu univerzality, neboť tak ÚS vlastně dochází k závěrům, které lze považovat za univerzální, protože mohou být převedeny do právních řádů různých evropských států. Nejsou však zásadní, neboť princip univerzality se plně projevuje až v druhé kategorii případů.
Tento druhý typ případů se týká odkazů na rozhodnutí, která ÚS hlouběji rozebírá, nebo přebírá jejich argumenty. Činí tak jak ve vztahu k SDEU, tak i ve vztahu k soudům jiných členských států.
Ve vztahu k SDEU tak činí například v případě Cukerných kvót, v němž rozsáhle rozebírá principy práva EU a v souvislosti s tím přímo odkazuje a analyzuje jednotlivá rozhodnutí SDEU.36 Velmi zřetelně je tento přístup viditelný v EZR, v němž ÚS odkázal na rozhodnutí ve věci Pupino, ve kterém SDEU dovodil nepřímý účinek rámcových rozhodnutí. ÚS na základě něj dovodil z čl. 1 odst. 2 Ústavy ve spojení s principem spolupráce zakotveným v čl. 10 Smlouvy o ES princip eurokonformního výkladu,37 podle něhož má být domácí právo včetně Ústavy a Listina interpretováno souladně s právem EU.38
Dalším příkladem je posuzování ústavnosti doložky flexibility39 v Lisabonském nále-
zu, která dovoluje Radě EU přijmout určitá opatření, i když k ní EU nemá výslovnou pravomoc. ÚS se zde mimo jiné opřel i o posudek SDEU 2/94 40 a na jeho základě došel k tomu, že toto ustanovení nemůže sloužit jako základ pro rozšiřování pravomocí EU mimo základ stanovený ve smlouvách, tedy, že zmíněná doložka je v souladu s ústavním pořádkem.41 Judikaturu SDEU cituje ÚS i na dalších místech.42
Co se týče využívání judikatury soudů jiných členských států, uvedl ÚS v Lisabonském
nálezu, že mezi významná východiska přezkumu Lisabonské smlouvy řadí kromě své vlastní judikatury i rozhodnutí jiných ústavních soudů, která považuje za inspirativní.43 ÚS výslovně zmiňuje dvě rozhodnutí BVerfG ve věcech Solange II a Maastricht, která také stručně charakterizuje přímo v nálezu.44 Na jejich základě dochází k tomu, že bude působit jako ultima ratio, a může tedy přezkoumávat, „zda některý akt orgánů Unie nevybočil z pravomocí, které Česká republika podle čl. 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla“.45
Toto své působení ultima ratio je tedy převzetím doktríny BVerfG z rozhodnutí Maa-
stricht.46 Nabízí se ovšem otázka, zda jej také využívá způsobem jako jeho německý protějšek. Jediný případ, v kterém jsme se mohli o aplikaci doktríny ÚS přesvědčit, byly Slovenské důchody. Toto rozhodnutí bylo již rozebráno v předchozí podkapitole. Nyní se ale zaměříme výlučně na aplikaci zmíněné doktríny.
Nejprve předestřeme, jak by se nejspíše zachoval BVerfG na podkladě svého rozhodnutí ve věci Honeywell 47 v případě, kdyby uvažoval o možnosti prohlásit akt EU za ultra vires. Na úvod je třeba zdůraznit, že BVerfG považuje německý Základní zákon za otevřený vůči právu EU, a proto musí na tento fakt při konfrontaci s tímto právem brát zřetel. Sám si také uvědomuje, že kdyby každý členský stát pokaždé přezkoumával platnost aktů EU, vedlo by to k ohrožení přednosti práva EU v celé Evropě. Z tohoto důvodu si tedy sám stanovil povinnost, že před možným prohlášením aktu EU ultra vires podá předběžnou otázku, a tím tak naváže dialog s SDEU a představí mu své argumenty. Další podmínkou je, že samotné prohlášení aktu EU ultra vires může učinit jen v případě, pokud je porušení kompetencí ze strany EU dostatečně závažné.48 Navíc lze na základě jeho předchozí judikatury předpokládat, že rozhodnutí, ve kterém by prohlásil akt EU ultra vires, by bylo argumentačně na vysoké úrovni.
Nyní se podíváme, jak by se v totožné situaci měl na základě své ustálené rozhodovací praxe teoreticky zachovat ÚS ČR. On sám také považuje Ústavu vůči právu EU za otevřenou.49 Na rozdíl od svého německého protějšku však nikdy neuznal svoji povinnost podat předběžnou otázku, a to ani v tak závažném případě, jako je možnost konstatování překročení pravomocí ze strany EU. ÚS dále považuje možnost, že by došlo k překročení kompetencí ze strany EU, za zcela výjimečnou.50 Předchozí rozhodnutí také indikují, že by se v případě prohlášení aktu EU ultra vires pokusil své rozhodnutí kvalitně obhájit.
Z řečeného lze konstatovat, že východiska obou soudů jsou velice podobná a vyplývá z nich, že možnost zásahu ultima ratio je značně nepravděpodobná. Realita ve Slovenských důchodech byla ovšem naprosto jiná. ÚS zopakoval tvrzení SDEU v Landtové. Poté zopakoval svoji judikaturu a nepřesvědčivě dovodil, že situace mezi dvěma státy EU postrádá evropský prvek. Nakonec prohlásil, že EU překročila své kompetence. Navíc byla argumentace obhajující samotné prohlášení aktu EU ultra vires krátká a nepřesvědčivá.
Je tedy do určité míry překvapující, proč ÚS, vzhledem k tomu, jak často odkazuje a čerpá z judikatury BVerfG, z ní nepřevzal i povinnost podat předběžnou otázku ve zmíněném případě. Ačkoliv ÚS přebral od BVerfG doktríny týkající se možného zásahu do práva EU, nečiní tak v případě postupů, které by se takovým situacím snažily předcházet a učinily takový zásah méně pravděpodobný. Navíc sám ÚS s odkazem na rozhodnutí Maastricht konstatuje, že možnost neaplikovatelnosti aktu EU BVerfG má povahu spíše jen potenciální výstrahy, takže nemusí být nikdy použita.51
Ačkoliv tedy z rozebírané judikatury ÚS plyne, že za svůj vzor považuje BVerfG,52 chová se diametrálně odlišně od svého vzoru. Lze uzavřít, že inspirace německým protějškem v tomto případě je spíše formální než materiální, neboť převzal jen formu doktríny, ale nepřevzal způsob její aplikace a zejména její samotnou myšlenku, kterou je zasáhnout jen ve skutečně nezbytných případech a neohrožovat tak uniformitu práva EU.
Ačkoliv lze namítat, že z pohledu svého vlastního právního řádu měl ÚS právo prohlásit, že EU překročila své kompetence, nelze toto akceptovat z pohledu pluralistického. V systému, který je mimo jiné tvořen soudy mnoha evropských zemí, není možné porušit pravidla tohoto systému bez jasného a plně obhájeného důvodu.
Je třeba ale zmínit i případy, v nichž ÚS nesouhlasí se závěry svých evropských protějšků. V Lisabonském nálezu například uvedl, že přístup polského Ústavního tribunálu, považuje za příliš vyhraněný, neboť vylučuje pravomoc SDEU posuzovat meze přenesení pravomocí.53 Podobně odmítá i v Lisabonském nálezu II požadavek navrhovatelů, aby ÚS stanovil věcné meze přenosu pravomocí. Tak totiž učinil ve svém Lisabonském rozhodnutí 54 BVerfG. ÚS zopakoval, že tyto meze jsou politickou otázkou a jsou ponechány na specifikaci zákonodárci. On sám tato rozhodnutí může přezkoumat až poté, co byla učiněna.55
Případy, ve kterých ÚS nesouhlasí se svými evropskými protějšky, nepředstavují ohrožení pro princip univerzality, neboť je tento nesouhlas vyjadřován v případech, které jsou odůvodněné. Ty představuje prvně zmíněný případ anebo se týkají ústavních základů státu, tak jako druhý zmíněný případ.56
Opačné případy, již zmíněné výše, ve kterých ÚS čerpá od jiných soudů, lze pozitivně kvitovat, například v případě rozhodnutí Pupino, neboť na základě něj dovodil ÚS princip eurokonformního výkladu univerzálně tím, že tento princip plyne přímo z čl. 10 Smlouvy o ES. Navíc byl tento princip akceptován i jinými evropskými soudy.
Na druhou stranu způsob, jakým se ÚS vyjádřil k rozhodnutí ve věci Landtová ohrožuje princip univerzality, neboť se ÚS nepokusil přijmout intepretaci, která by byla univerzální; v tomto případě tedy určitý kompromis. SDEU přitom takové kompromisní řešení sám navrhl.
Podobné platí i v případě doktríny, kterou ÚS převzal z rozhodnutí Maastricht. Právě
toto byl totiž případ, kdy měl ÚS postupovat zvlášť obezřetně, neboť se jednalo o doktrínu, která, pokud bude aktivisticky aplikována, může ohrozit uniformitu práva EU. ÚS měl ale tu výhodu, že se mohl přesvědčit, jak tato doktrína funguje v praxi, nahlédnutím do judikatury BVerfG. To však neučinil a místo toho ji v rozporu s principem univerzality vyložil po svém tím, že ji nepoužil univerzálním způsobem, kterým ji vykládá nejen BVerfG, ale i jiné evropské soudy. ÚS tak v konečném důsledku tuto doktrínu popřel, protože v daném případě nemusel zasáhnout jako ultima ratio, neboť zde stále byla možnost podat předběžnou otázku a vyřešit tak možný konflikt jiným způsobem.

3. NALADĚNO NEBO NENALADĚNO?

V rámci vývoje EU se v evropském prostoru ustálily dva základní přístupy ke vztahu právního řádu EU a právních řádů členských států. Zatímco podle SDEU má evropské právo přednost před veškerým národním právem, podle ústavních soudů členských států má stále nejvyšší postavení ústava. ČR, jako stát, který přistoupil k EU v roce 2004, se přidal ke svým západním protějškům, když také nepřijal bezpodmínečnou přednost práva EU nad právem vnitrostátním. Vedle ČR tak učinily i další státy přistoupivší v témže roce.57
V úvodu tento článek položil otázku, do jaké míry jsou analyzovaná rozhodnutí ÚS v souladu s teorií ústavního pluralismu, jejímž východiskem je absence hierarchie mezi právem EU a právem členských států a jejímiž charakterizujícími znaky jsou tři kontrapunktní principy: pluralismus, koherence a univerzalita. Jak již bylo však řečeno, tyto principy jsou navzájem provázané.
Problémem analyzované judikatury ÚS je její nesourodost, která se týká důležitých otázek, které jsou podstatné pro určení skutečného vztahu vnitrostátního práva a práva EU. Tato nesourodost vede k situacím, kdy v jednom rozhodnutí vyjádří ÚS argumenty z pohledu pluralistické teorie pozitivní, v jiném však naopak dojde k závěru, který jde svým způsobem proti takové teorii.
ÚS akceptuje podmíněnou přednost práva EU. Tato podmíněnost stojí na dvou hlavních pilířích. Prvním je ÚS formulovaná vlastní koncepce doktríny Solange spočívající v ochraně materiálního ohniska Ústavy. Druhým pilířem je pak působení ÚS jako ultima ratio při kontrole přenesených pravomocí EU. Tyto mechanismy jsou plně slučitelné s teorií Madurova pluralismu. Jejich konkrétní aplikace ÚS však nikoliv. V případě doktríny Solange nesourodost vyplývá dokonce již ze stejného rozhodnutí, ve kterém byla formulována.
Výsledkem je, že tato nesourodost široce kontrastuje s jinými argumenty, které by bylo možno označit jako pluralistické. Takovými argumenty jsou např. přístup k přezkumu implementačních předpisů, eurokonformní výklad, částečně i chápání suverenity.
Pokud by bylo možné mluvit o judikatuře ÚS jako, alespoň do určité míry, respektující principy ústavního pluralismu, pak by to bylo do doby vyhlášení nálezu Slovenských důchodů. V tomto rozhodnutí ÚS popřel svůj, do té doby relativně vstřícný, přístup k Soudnímu dvoru a právu EU obecně. V tomto případě totiž nerespektoval ani jeden ze tří principů ústavního pluralismu. Princip koherence porušil tím, že nepodáním předběžné otázky nenavázal tolik potřebný dialog s SDEU a o žádný smířlivý dialog se nepokusil ani v odůvodnění. Tím, že zasáhl jako ultima ratio způsobem, který byl v rozporu s přístupem, jakým tento mechanismus aplikují jiné evropské soudy, zejména BVerfG, a tento svůj postup nedostatečně odůvodnil, porušil princip univerzality. Princip pluralismu porušil ÚS souhrnem těchto postupů, jejichž následkem bylo porušení doktríny, jejímž smyslem bylo právě udržovat evropský právní systém, resp. vztahy s SDEU a jinými evropskými soudy, v rovnováze. ÚS navíc nepoužil žádný jiný mechanismus, aby takovému narušení předešel a harmonii zachoval, tedy např. předběžnou otázku. Na základě výše řečeného lze tedy vnímat toto rozhodnutí jako exces, neboť je naprosto v rozporu s předchozí judikaturou ÚS, která byla vybudována na spíše tolerantním přístupu k právu EU. Tomuto závěru nasvědčuje i to, že v tomto rozhodnutí nehrály roli nejspíše jen argumenty právní.58 Jak již bylo v práci několikrát zmíněno, v rozhodnutích ÚS je vidět značný vliv metodologie BVerfG. Problémem této metodologie je však to, že upřednostňuje formulaci obecných principů před konkrétními pravidly, které by byly schopny vyřešit všechny budoucí spory mezi právními řády. Tyto obecné principy jsou vyjádřeny velice abstraktně a nejednoznačně, např. v rozhodnutích Solange II či Maastricht.59 Z. Kühn v návaznosti na to v roce 2007 vyjádřil myšlenku, že teprve až čas ukáže, jak budou tyto složité principy následovány a pochopeny novými členskými státy, které přistoupily k EU v roce 2004.60
Na toto tvrzení můžeme navázat a uzavřít, že v případě ÚS ČR byly sice tyto doktríny formálně implementovány do jeho judikatury, nicméně materiálně zůstaly nepochopeny. Přes všechna svá rozhodnutí, ve kterých BVerfG zpochybňoval základní principy práva EU, totiž tento soud nikdy skutečně nezpůsobil podstatnou újmu aplikaci práva EU v Německu.61

Daniel Šmihula

EFEKTÍVNOSŤ SPOLOČENSKÝCH ORGANIZÁCIÍ, PRÁVNYCH SYSTÉMOV A ICH KOLAPS
Abstrakt: Článok sa venuje otázke posudzovania účinnosti právnych a iných spoločenských systémov z pohľadu matematicko-štatistických zákonitostí. (Nie z pohľadu zaužívanej „ekonomickej analýzy práva“, pre ktorú táto závisí od obsahu práva.) Autor sa domnieva, že v prípade rastu počtu prvkov v systéme (vrátane právnych noriem v právnom systéme) náklady na systém rastú rýchlejšie než príjem zo systému. V jednom momente preto celkový zisk zo systéme začne klesať, lebo nové pridané prvky už spôsobujú pokles celkového zisku. Ak takýto vývoj pokračuje, dosiahne sa stav, keď náklady prevýšia príjmy a systém môže skolabovať. Takémuto vývoju je možné zabrániť len zvyšovaním kvality jednotlivých prvkov a znižovaním nákladov na ich činnosť. Právny systém nie je vylúčený z pôsobenia týchto zákonitostí. Znamená to, že zvýšená legislatívna činnosť a produkcia nových a nových právnych noriem – v prípade ak nedôjde ku kvalitatívnej revolúcii – začne znižovať funkčnosť a efektívnosť právneho systému, ktorý môže dokonca skolabovať.
Kľúčové slová:efektívnosť právneho systému, matematicko-štatistické zákonitosti fungovania systému, kolaps spoločenských systémov, inovácia a reformy práva

ÚVOD

Úvahy o merateľnosti užitočnosti a efektívnosti1 spoločenskej organizácie, štátu, práva, a podobne sú plne legitímne a nie úplne nové. V zahraničí z novších prác sú najznámejšie napr. teórie Jamesa M. Buchanana62, Jareda Diamonda63 alebo Josepha A. Taintera64 a v českých a slovenských pomeroch takéto myšlienky rozvíjal napr. Tomáš Richter65 i Klára A. Samková.66 Pri troche úsilia ich vieme vysledovať v nejakej podobe takmer počas celých dejín myslenia o spoločnosti.67
Nie je dôvod sa pokusu o takúto analýzu vyhýbať v oblasti teórie práva a štátovedy. A skutočne, ani právnej teórii nie sú takéto prístupy neznáme.68 Označujú sa obyčajne
  1. Ústavní soud se k tomuto principu vyjádřil ve více svých rozhodnutích, např. v nálezu Ústavního soudu ze dne 6. listopadu 2007, sp. zn. II. ÚS 3/06 Ochrana principu důvěry v závazkových vztazích. V této práci však není na detailní rozbor místo a takový rozbor ani není z hlediska předmětu práce potřebný.
  2. Nález Cukerné kvóty.
  3. Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. června 2005, C-105/03 Pupino [2005] ECR I-5285.
  4. Nález Evropský zatýkací rozkaz, body 61, 81.
  5. Ibid., bod 82.
  6. HAMUĽÁK, O. Právo Evropské unie v judikatuře…, s. 125.
  7. MADURO, M. P. Contrapunctual Law…, s. 513.
  8. Nález Cukerné kvóty.
  9. Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. října 1982, 283/81 Srl CILFIT and Lanificio di Gavardo SpA v Ministry of Health [1982] ECR 03415.
  10. Nález Evropský zatýkací rozkaz, bod 60.
  11. Více o problematice tohoto rozhodnutí např. v KOMÁREK, Jan. Playing with matches: The Czech Constitutional Court declares a judgment of the Court of Justice of the EU ultra vires. European Constitutional Law Review. 2012, Vol. 8, No. 2, s. 323–337; ZBÍRAL, Robert. A Legal revolution or negligible episode? Court of Justice decision proclaimed ultra vires. Common Law Market Review. 2012, Vol. 49, s. 1475–1492.
  12. Např. sp. zn. 3 Ads 2/2003, sp. zn. 3 Ads 130/2008.
  13. Např. sp. zn. II. ÚS 405/02, sp. zn. III. ÚS 252/04, sp. zn. Pl. ÚS 4/06.
  14. Sp. zn. II. ÚS 405/02.
  15. Účelem vyrovnávacího příspěvku bylo dorovnat výplatu slovenského důchodu českým občanům na úroveň, jakou by měli za předpokladu, že by byly všechny jejich odpracované roky započteny v systému českého důchodového zabezpečení.
  16. Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. září 2009, sp. zn. 3 Ads 130/2008.
  17. Sp. zn. III. ÚS 1012/10.
  18. KOMÁREK, J. Playing with matches: The Czech Constitutional Court…, s. 325–326.
  19. Nejprve se NSS dotazoval na soulad výplaty vyrovnávacího příspěvku s právem EU. SDEU odpověděl, že vyrovnávací příspěvek není s právem EU v rozporu. Druhou otázkou bylo, zda je podmínka českého státního občanství a bydliště na území ČR v souladu s právem EU, tedy zda se nejedná o diskriminaci. Tuto podmínku ve své judikatuře formuloval právě ÚS. SDEU odpověděl, že podmínka je skutečně diskriminační, pokud je vyplácena jen občanům ČR s bydlištěm v ČR.
  20. Rozsudek SD EU ze dne 22. 6. 2011, C-399/09, Marie Landtová proti České správě sociálního zabezpečení.
  21. Ibid., bod 53. „Právo Unie nebrání, s výhradou dodržení obecných zásad práva Unie, opatřením, která znovunastolují rovné zacházení omezením výhod osob, které byly dříve zvýhodněny. Nicméně před přijetím takových opatření žádná norma práva Unie nevyžaduje, aby kategorie osob, které již mají nárok na takový vyrovnávací příspěvek v rámci sociálního zabezpečení, o jaký jde v původním řízení, byla o tento příspěvek připravena.“
  22. KOMÁREK, J. Playing with matches: The Czech Constitutional Court…, s. 328–332.
  23. Nález Slovenské důchody.
  24. Ibid.
  25. Ibid.
  26. O tom více v podkapitole 2.3.1.
  27. KNOB, Miroslav. Další pokračování ságy slovenských důchodů před Ústavním soudem. Soudní rozhledy. 2012, č. 4, kap. III.
  28. KOMÁREK, J. Playing with matches: The Czech Constitutional Court…, s. 332.
  29. MADURO, M. P. Contrapunctual Law…, s. 529.
  30. KOMÁREK, J. Playing with matches: The Czech Constitutional Court…, s. 333.
  31. Nález Cukerné kvóty.
  32. Rozhodnutí italského Ústavního soudu ze dne 18. prosince 1973, 183/73 Frontini v. Ministero delle Finanze.
  33. Rozhodnutí irského Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 1989 Society for the Protection of Unborn Children (Ireland) Ltd. v. Grogan.
  34. Rozhodnutí lotyšského Ústavního soudu ze dne 7. dubna 2009, č. 2008-35-01.
  35. Nález Ústavního soudu ze dne 3. listopadu 2009, sp. zn. Pl. ÚS 29/09 Lisabonská smlouva II. (dále jen nález Lisabonská smlouva II), bod 169.
  36. Nález Cukerné kvóty.
  37. Ačkoli byl tento princip již formulován v nálezu Cukerné kvóty, tak v Evropském zatýkacím rozkazu ÚS určil ustanovení, ze kterého tento princip vyplývá. Více v podkapitole 2.2.2.
  38. Ibid., body 61, 81.
  39. Čl. 352 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii „Ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu vhodná ustanovení. Pokud jsou dotyčná ustanovení přijímána Radou zvláštním legislativním postupem, rozhoduje rovněž jednomyslně, na návrh Komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.“
  40. Posudek Soudního dvora ze dne 28. března 1996, 2/94 Přistoupení Společenství k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [1996] ECR I – 01759.
  41. Nález Lisabonská smlouva I, bod 151.
  42. Např. ibid., bod 191, Nález Lisabonská smlouva II, bod 158.
  43. Ibid., bod 111, 116.
  44. Ibid., body 117, 118.
  45. Ibid., bod 120.
  46. Tato doktrína je rozebrána z jiného úhlu v podkapitole 2.1.2.
  47. Rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 6. července 2010, 2 BvR 2661/06, Honeywell.
  48. PAYANDEH, Mehrdad. Constitutional Review of EU Law after Honeywell: Contextualizing the Relationship between the German Constitutional Court and the EU Court of Justice. Common Market Law Review. 2011, Vol. 48, No. 1, s. 21–22.
  49. Nález Evropský zatýkací rozkaz, bod 79.
  50. Nález Lisabonská smlouva II, bod 150.
  51. Nález Lisabonská smlouva I, bod 139.
  52. Odkazy na něj jsou obsaženy ve všech zde rozebíraných rozhodnutích, vyjma Evropského zatýkacího rozkazu, např. Nález Lisabonská smlouva I – bod 109, 139, 216, Nález Lisabonská smlouva II – bod 150.
  53. Nález Lisabonská smlouva I, bod 139.
  54. Rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 30. června 2009, 2 BvE 2/08 Lissabon-Urteil, bod 252.
  55. Nález Lisabonská smlouva II, body 110, 111.
  56. Dalším příkladem může být postup ÚS v Evropském zatýkacím rozkazu, kde provedl na základě rozhodnutí polského Ústavního tribunálu komparaci ustanovení polské Ústavy s čl. 14 odst. 4 Listiny a došel k závěru, že české ustanovení není v zákazu extradice tak striktní, jako polské. Nález Evropský zatýkací rozkaz, bod 65.
  57. Vice např. v SADURSKI, Wojciech. „Solange, chapter 3“: Constitutional Courts in Central Europe – Democracy – European Union. European Law Journal. 2007, Vol. 14, No. 1, s. 1–35. Tento článek vznikl v rámci řešení projektu Studentské grantové soutěže Univerzity Palackého v Olomouci: Princip tolerance v rámci fungování Evropské unie – od teoretického konceptu k praxi (č. IGA_PF_2014_003). Autor by chtěl poděkovat za cenné rady JUDr. Ondreji Hamuľakovi, Ph.D. David Kopal Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci
  58. KOMÁREK, J. Playing with matches: The Czech Constitutional Court…, s. 333–334.
  59. KÜHN, Zdeněk. The European Arrest Warrant, Third Pillar Law and National Constitutional Resistence/ Acceptance: The EAW Saga as Narrated by the Constitutional Judiciary in Poland, Germany, and the Czech Republic. Croatian Yearbook of European Law & Policy. 2007, Vol. 3, s. 131.
  60. Ibid., s. 133.
  61. Ibid.
  62. BUCHANAN, James M. Hranice slobody. Bratislava: Archa, 1996.
  63. DIAMOND, Jared. Collapse. London: Penguin Group, 2011.
  64. TAINTER, Joseph. Kolapsy složitých společností. Praha: Nakladatelství Dokořán, 2009.
  65. RICHTER, Použití (mikro)ekonomické metodologie při tvořbe a interpretaci soukromého práva. Praha: Institut ekonomických studií, Fakulta sociálních věd, Univerzita Karlova, 2008.
  66. Pozri: VESELÁ SAMKOVÁ, Klára A. Ochrana lidských práv (se zřetelem na jejich původ), disertační práce. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2008.
  67. Pozri: POSNER, Richard A. The Economics of Justice. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1994, s. 13–115, Jednou z takých teórii bol napr. utilitarizmus Jeremyho Benthama.
  68. Pozri napr. ENGEL, Gerhard. Normen und Nutzen. Normenentstehung and Normbefolgung aus ökonomischer Perspektive. In: Ernst-Joachim Lampe (ed.). Zur Entwicklung von Rechtsbewusstsein. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1997, s. 71–110, COOTER, Robert – ULEN, Thomas. Law and Economics. Reading, Massachusetts: Addison-Wesley, 1997, MERCURO, Nicholas – MEDEMA, Steven G. Economics and the Law. Princeton: Princeton University Press, 2006 alebo POSNER, R. The Economics of Justice a POSNER, Richard. Economic Analysis of Law. New York: ASPEN, 2003.