×
Search
Právník Teoretický časopis pro otázky státu a práva
Ústav státu a práva AV ČR
Adresa: Národní 18, 110 00 Praha 1
E-mail:
Telefon: 221 990 712

Deset let zákona o veřejných výzkumných organizacích

-
  • Právník 10/2017
  • Ročník: 156
  • Rubrika: glosa
  • Klíčová slova: -

GLOSA

DESET LET ZÁKONA
O VEŘEJNÝCH VÝZKUMNÝCH INSTITUCÍCH

Jan Bárta

Abstrakt: Před deseti lety začal fungovat zákon o veřejných výzkumných institucích a aktuálně je ve Sněmovně projednáván návrh na zatím první jeho významnější novelizaci. Článek analyzuje podstatu této právnické osoby, zejména provádí její porovnání s příspěvkovou organizací. Pro ilustraci postavení tzv. poloautonomních státních organizací u nás i jinde se zabývá meteorologickou službou v ČR a v SRN se zjištěním, že jejich právní i ekonomické postavení je vysoce analogické. Tím je vyvráceno, co se používalo jako argument při zavádění nového typu právnické osoby, totiž tvrzení, že subjekty podobné našim příspěvkovým organizacím jsou v zahraničí neznámé. Zákon sám je ale autorem hodnocen kladně. Záporně je naopak hodnocen nynější návrh na jeho novelizaci. Ten totiž nevychází z dosavadních zkušeností, ale jen snižuje míru autonomie veřejných výzkumných institucí, a tím jde do značné míry proti věcem, které je v zákonu o veřejných výzkumných institucích nutno považovat za základní.
Klíčová slova:zvláštní druh právnické osoby veřejného práva, příspěvková organizace, organizace meteorologické služby v ČR a v SRN, postavení kvazi autonomních organizací ve státě
Zákon č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, byl přijat 28. července 2005, účinnosti nabyl 13. září 2005 a jím zavedený nový typ právnické osoby začal existovat
1. ledna 2007. Máme tedy v jistém smyslu jubilejní rok a zároveň v tomto jubilejním roce se v parlamentním projednávání nachází poslanecký návrh zákona, jenž by byl zatím první novelizací, kterou by bylo potřeba považovat za významnou a dotýkající se podstaty věci. Je tedy dost důvodů k zamyšlení nad v. v. i. jako formou právnické osoby.

1. DEFINICE

Asi bude shoda na tom, že se jedná o právnickou osobu veřejného práva, protože vždy vzniká autoritativním aktem nějakého orgánu. J. Hurdík hezky uvádí, že „právnické osoby, které vznikly výlučným aktem veřejného práva, zpravidla disponují veřejnými fondy a mívají některá oprávnění subjektů veřejného práva. […] Tato zásada vždy neplatí.“ 1
V. v. i. veřejnými fondy disponuje, pokud je dostane formou veřejné podpory výzkumu, dostat je však nemusí a nebude o to méně osobou veřejného práva. Administrativní oprávnění nemá; získá-li nějaké – může se například stát státní zkušebnou, nebo získat oprávnění k archeologickým záchranným průzkumům – nepatří to nijak k její charakteristice, totéž může získat i osoba soukromého práva. Její způsobilost k právům bychom asi měli považovat za způsobilost speciální, tedy omezenou, když je dána a vymezena správním aktem.2 Ze zákona je ale oproti zřizovacímu aktu rozšířena, když má možnost vyvíjet kromě hlavní činnosti stanovené zřizovatelem ještě tzv. další a jinou činnost. Ta ale je také omezena jednak co do účelu (lepší využití majetku apod.) a smí se dělat jen s podmínkou, že je rentabilní.
Chceme-li stručnou definici tímto zákonem zavedené právnické osoby, veřejné výzkumné instituce, dá se to dobře vyjádřit per genus proximum et differentiam specificam: Když se hledá, co je jí nejbližší a čím se od toho nejbližšího kriteriálně odlišuje, v. v. i. se ukáže jako taková nějaká společnost s ručením omezeným, jenom se u ní nevyskytuje základní kapitál.
Nepřítomnost základního kapitálu by se na první pohled mohla jevit jako rozdíl jen málo významný – bilance v. v. i. prostě bude o jeden řádek kratší.3 Ve skutečnosti se ale do této její vlastnosti jaksi koncentrují ty její rysy, které jsou podstatné a kterými se právě má lišit s ohledem na svůj účel, který je neziskový a poznávací: Může mít jen jediného společníka, jenž se nazývá zřizovatel; zřizovatel nemůže z v. v. i. dostávat zisk; zřizovatel nemůže s touto právnickou osobou nakládat převodem na jiného (= zákon nepředvídá změnu zřizovatele v průběhu existence v. v. i.4); zřizovatel může jen značně omezeně ovlivňovat vedení a chod v. v. i.
Ostatní zvláštnosti právní úpravy v. v. i. se pak z tohoto hlediska jeví jako spíše okrajové a patří sem počet a složení orgánů, způsob jejich vzniku, časové omezení pro zastávání funkce ředitele, seznam druhů činnosti (hlavní, další, jiná) i různá pravidla pro hospodaření, fondy a rozpočet. K těmto aspektům se dají říci dvě věci. První, že jakákoliv s. r. o. by si vcelku totéž mohla vepsat do své společenské smlouvy, kdyby z nějakých důvodů chtěla, nikde by nenarazila na zákon a nedotklo by se to podstatných rysů její právní formy. Druhá, v případě potřeby by jakoukoliv novelizací zákona o v. v. i. mohly být tyto věci změněny, zjednodušeny, zkomplikovány, ba i odstraněny a také by se to nedotklo podstatných rysů v. v. i. jako specifické právní formy. Ostatně, v závěru stati bude pojednáno o připravované novelizaci zákona, která by právě určité rysy odstranila.

2. UPLATNĚNÍ ZÁKONA

Podívejme se nyní trochu na to, jakým způsobem a v jakém rozsahu se právní forma
v. v. i. za dosavadní dobu účinnosti zákona uplatnila.
Informační systém výzkumu, experimentálního vývoje a inovací (tj. RVVI – výzkum, vývoj a inovace podporované z veřejných prostředků ČR5) může sloužit jako docela dobrý a docela vyčerpávající seznam institucí, které mají veřejnou podporu na výzkum; bude tedy zajímavé se podívat na to, jaké právní formy se v něm vyskytují.
V roce 2015 vykazuje celkem 210 hodnocených institucí, z toho 71 v. v. i. Dále jsou zde
samozřejmě zastoupeny vysoké školy, nějakých 35, a ostatní sledované instituce pak mají různé právní formy. Je tu tedy dalších asi 100 institucí, které nejsou školami a výzkumem se zabývají, je jich více, než kolik je v. v. i. To je samozřejmě jen hledisko počtu institucí, nemá žádnou vypovídací hodnotu o rozsahu a přínosu výzkumu prováděného institucemi v té nebo oné právní formě. Je to ovšem i důkazem, že výzkum se dá provádět i v jiných právních formách, než je v. v. i., která jako by byla míněna jako forma k této činnosti optimálně vhodná. Mezi ostatními institucemi se vyskytují korporace, příspěvkové organizace, vyskytne se i o. p. s. nebo spolek. Jsou ale mezi nimi organizace zasloužilé a významné – fakultní nemocnice nebo muzea, jež jsou příspěvkovými organizacemi, Národní filmový archiv, Národní knihovna, Centrum výzkumu Řež s.r.o. (s ročními obraty někde kolem 200 milionů Kč, a je to jen dceřiná společnost samotného ÚJV Řež, a. s.), Výzkumný a zkušební letecký ústav, a. s., a mnohé jiné.
Pokud jde o samotné v. v. i., jejich rejstřík vedený MŠMT6 vykazuje celkem 77 položek, což neznamená právě tolik existujících institucí, zahrnuje i instituce již zrušené. Obrovská většina v. v. i. vznikla k 1. 1. 2007 přeměnou dřívějších příspěvkových organizací, kterou k tomuto rozhodnému datu stanovil zákon. Od té doby došlo k nějakému nevelkému pohybu ve smyslu reorganizací mezi pracovišti AV ČR, které se projevily jako vznik a zánik institucí.7 Jestliže odhlédneme od změn tohoto druhu, které jsou jakýmsi běžným provozem Akademie věd a nejsou z tohoto hlediska zajímavé, zjišťujeme, že po 1. 1. 2007 dodnes, tedy za 10 let, byl zákon ke skutečně novému vzniku veřejné výzkumné instituce použit celkem jenom třikrát, a to takto:
1 Tychon, v. v. i. Vznikla k 1. lednu 2008, zanikla výmazem 17. 12. 2009. Zřizovatelem bylo město Vimperk, „cílem byla jednak prezentace výzkumných projektů a dále vlastní výzkum zaměřený na oblast zdravotnictví, přírodních věd a socioekonomické otázky“.8 Zdá se, že to byl nepříliš vážně míněný záměr, zřizovatel naprosto neměl v úmyslu poskytovat organizaci nějakou finanční podporu z obecních prostředků, spíše jen dal prostor k tomu, aby si instituce sama hledala zdroje.
1 Výzkumný ústav balneologický, v. v. i., vznikl 6. 6. 2011, zřizovatel obec Mšené-Lázně.
Instituce nepochybně funguje, má řádně obsazené orgány atd., jak vyplývá ze zprávy o činnosti dostupné v rejstříku. Zřejmě se ale dosud nestal institucí významnou a zavedenou, ve zprávě za rok 2015 se uvádí obrat na úrovni 150 tis. Kč a skutečnost, že veškeré práce ústavu jsou vykonávány dobrovolnicky zdarma.
1 Státní ústav radiační ochrany, v. v. i., od 1. 1. 2011, zřizovatel Státní úřad pro jadernou bezpečnost. Je to instituce bezpochyby významná, její obrat se pohybuje na úrovni 120 mil. Kč ročně, má tradici v různých organizačních formách minimálně od poloviny 20. století; musí to tedy být organizace vůči formálním změnám tak imunní, jako v republice málokdo jiný. Její „vznik“ coby v. v. i. proto naprosto neznamená nějaké úspěšné založení na zelené louce, ale je to příběh naprosto jiný. V roce 1995 totiž byla zřízena jako rozpočtová organizace,9 tudíž se podle § 51 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, stala dnem 1. 1. 2001 organizační složkou státu. To je právní forma, která i podle nových rozpočtových pravidel č. 218/2000 Sb. výzkumné činnosti asi opravdu nevyhovuje, takže ústav byl po 10 letech své existence jako organizační jednotka státu, z toho po čtyřech letech fungování zákona o v. v. i., přeměněn na tuto formu. Sám zákon na takovou přeměnu rezignoval, jak se uvádí v důvodové zprávě: „Výzkumné ústavy, které mají v současnosti formu organizační složky České republiky, nemohou být převedeny na veřejné výzkumné instituce podle navrhovaného zákona, neboť nemají právní subjektivitu.“ Uváděný důvod, nemožnost, samozřejmě pravdivý není – zákon, jak známo, dokáže i ten zázrak, že dá subjektivitu někomu, kdo ji dosud neměl – ale pro nás je zde podstatné, že Státní ústav radiační ochrany je jediným případem, kdy se realizovala programově znějící věta z důvodové zprávy: „Změnit právní postavení těchto výzkumných institucí je možné za předpokladu, že organizační složka České republiky bude zrušena a zřizovatel na jejím základě zřídí jinou osobu s právní subjektivitou. Navrhovaný zákon umožní zřídit tuto novou právnickou osobu jako veřejnou výzkumnou instituci.“

3. LEGIS RATIO?

Po tomto pohledu na zákon o v. v. i. a alespoň některé aspekty jeho fungování je oprávněné si položit otázku, proč vůbec tato nová právní úprava a nová forma právnické osoby byla zavedena. Celkově je třeba soudit, že skutečným cílem bylo odstranit příspěvkové organizace, které byly (asi) převládající formou v oblasti výzkumu. To potvrzuje důvodová zpráva, která se vyslovila takto:
„Omezení vyplývající z dosavadní právní úpravy:
a) Mezi právnickými osobami v členských zemích Evropské unie nemá příspěvková organizace analogický protějšek, neboť její právní subjektivita je omezena tím, že nevlastní majetek a není schopna ručit za své závazky. To může být překážkou v přímé spolupráci se zahraničními vědeckými institucemi, ale zejména v účasti v konsorciích při řešení projektů rámcových programů Evropské unie a jiných aktivitách Evropského výzkumného prostoru. V konečném důsledku se tak snižuje návratnost prostředků vložených Českou republikou do těchto aktivit (v zahraničí jde obvykle buď o samostatnou právnickou osobu se všemi s tím souvisejícími právy a povinnostmi, včetně vztahu k majetku, nebo o organizační složku příslušného státu).
b) Podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, nelze změnit strukturu státních příspěvkových organizací (s výjimkou jejich zrušení), tzn. státní příspěvkové organizace nelze slučovat, rozdělovat, zřizovat nové ani je jinak měnit, pokud to nestanoví zvláštní právní předpis (např. zákon č. 283/1992 Sb., o Akademii věd České republiky, ve znění zákona č. 220/2000 Sb.). Zřizovatel je však oprávněn státní příspěvkovou organizaci zrušit podle příslušných ustanovení rozpočtových pravidel bez ohledu na výsledky výzkumu a vývoje.
c) Příspěvkové organizace byly zřízeny, aby především plnily úkoly v oboru působnosti zřizovatele; nyní je však jejich hlavní činností činnost vymezená zvláštním zákonem jejich zřizovateli (popř. činnost vymezená jim, pokud byly zřízeny zvláštním zákonem). To ztěžuje jejich spolupráci s jinými právnickými osobami, zejména s vysokými školami a s podnikatelským sektorem, a brání rozvoji výzkumu a vývoje a uplatňování jeho výsledků.
d) Stávající pravidla pro příspěvkové organizace a dotační pravidla umožňují ekonomický dohled zřizovatele (využití investičních, neinvestičních, mzdových a jiných prostředků), ale nikoliv veřejnou kontrolu nakládání s nestátními (neveřejnými) finančními prostředky, které by měly v budoucnu tvořit značnou část rozpočtu výzkumných institucí. Průhlednost nakládání s veřejnými i neveřejnými prostředky je jedním ze základních předpokladů pro účast soukromých investorů na financování výzkumu.
e) Příspěvkové organizace jsou výrazněji omezeny ve své samostatnosti při rozhodování o zaměření své činnosti oproti ostatním právnickým osobám ve výzkumu a vývoji včetně veřejných vysokých škol.Vnitřní uspořádání orgánů příspěvkové organizace svou obecnou neurčitostí spíše vystihuje potřeby různorodých subjektů státní či veřejné správy, ale neodpovídá specifickým potřebám výzkumu a vývoje.“
Význam textu důvodové zprávy v tomto případě netřeba přeceňovat, ani s ním polemizovat. Poučnější je srovnání obou právních forem podle platného práva.
Platné znění rozpočtových pravidel č. 218/2005 Sb. obsahuje celý díl 2, nadepsaný
„Hospodaření příspěvkových organizací“, což je tak dalece vzato kompletní a zcela funkční úprava této právní formy (Jiná věc je, že současně s rozpočtovými pravidly přijatý zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky, na rozpočtové organizace pohlíží natolik nevraživě, že je v podstatě zakazuje.).10
Bude zajímavé se podívat, jaký je obsah úpravy hospodaření příspěvkových organizací státu podle nyní platné úpravy (přes několik novelizací se v ničem podstatném neliší od úpravy, jak vypadala v době tvorby a přijímání zákona o v. v. i.), a asi uvidíme, že jednotlivé paragrafy týkající se příspěvkových organizací v rozpočtových pravidlech č. 218/2000 Sb. z valné části budou mít docela přesnou analogii v zákoně č. 341/2005 o v. v. i.:
§ 53: Příspěvková organizace hospodaří s peněžními prostředky získanými hlavní činností, s prostředky svých fondů, s prostředky získanými jinou činností, s peněžitými dary od fyzických a právnických osob. […] Hospodaření příspěvkové organizace se řídí jejím rozpočtem, který po zahrnutí příspěvku ze státního rozpočtu nebo stanovení odvodu do státního rozpočtu musí být sestaven jako vyrovnaný […].
§ 54: a) příspěvek na provoz ze státního rozpočtu nebo odvod z provozu do státního rozpočtu, b) individuální a systémové dotace na financování programů a akcí, (2) Příspěvek na provoz se stanoví v případě, že rozpočtované náklady bez příspěvku ze státního rozpočtu překračují rozpočtované výnosy. (7) Pokud se prostředky poskytnuté podle odstavce 1 písm. e) a f ) nespotřebují do konce kalendářního roku, převádějí se do rezervního fondu jako zdroj financování v následujících letech a mohou se použít pouze na stanovený účel. V rezervním fondu se tyto zdroje sledují odděleně. Prostředky, které na stanovený účel nebyly použity, podléhají finančnímu vypořádání se státním rozpočtem za rok, ve kterém byl splněn účel, na který byla dotace poskytnuta.
§ 55: (1) Hospodářský výsledek příspěvkové organizace je tvořen výsledkem hospodaření z hlavní činnosti a ziskem vytvořeným v jiné činnosti po zdanění. […] Úhrada zhoršeného hospodářského výsledku se zajistí a) z rezervního fondu příspěvkové organizace, […] (3) Není-li zhoršený hospodářský výsledek uhrazen ani ze zlepšeného hospodářského výsledku příspěvkové organizace podle odstavce 2 písm. c), zruší zřizovatel příspěvkovou organizaci do konce roku následujícího po roce, z jehož výsledku hospodaření měl být uhrazen zhoršený hospodářský výsledek, pokud jej neuhradí z rozpočtu kapitoly.
§ 56: Příspěvková organizace tvoří a) rezervní fond, b) fond reprodukce majetku, c) fond odměn, d) fond kulturních a sociálních potřeb […] může rozdělovat do fondů zlepšený hospodářský výsledek, jen pokud byl uhrazen případný zhoršený hospodářský výsledek předchozího roku, popřípadě let […] do fondu odměn do výše 80 % zlepšeného hospodářského výsledku […] do fondu reprodukce majetku do výše 25 % zlepšeného hospodářského výsledku […] do rezervního fondu bez omezení […]. Zůstatky fondů k 31. prosinci se převádějí do následujícího rozpočtového roku.
§ 57: Prostředků rezervního fondu lze použít […]. Účelově určené peněžní dary a peněžní prostředky poskytnuté ze zahraničí se použijí v souladu s jejich určením.
§ 58: Fond reprodukce majetku se tvoří […]. Prostředků fondu reprodukce majetku se používá […].
§ 59: Fond odměn je tvořen […]. Z fondu odměn se hradí […].
§ 60: Fond kulturních a sociálních potřeb je tvořen […].
§ 61: Příspěvkové organizace hradí odvod za porušení rozpočtové kázně a penále […].
§ 62: Příspěvková organizace může poskytnout peněžní dary pouze z fondu kulturních a sociálních potřeb[…] může vynakládat peněžní prostředky na peněžní a věcná ocenění pouze v případě, že tak stanoví zvláštní právní předpis[ …].
§ 63: Jiná činnost musí být sledována odděleně od hlavní činnosti. […] Jestliže je hospodářským výsledkem jiné činnosti k 30. září ztráta, je statutární orgán příspěvkové organizace povinen zajistit, aby byla do konce rozpočtového roku vyrovnána, nebo učinit opatření k ukončení jiné činnosti tak, aby v této činnosti nebylo pokračováno po skončení rozpočtového roku.
Zákon o v. v. i. tedy jak vidno přebírá základní myšlenku příspěvkové organizace, jíž je její samostatnost-nesamostatnost. Projevuje se to jednak v rozlišování hlavní činnosti a čehosi jiného – ať už se to v konkrétním předpise nazývá další, vedlejší, doplňková, jiná – a jednak v právně normovaném fondovém hospodaření. Fondové hospodaření jako princip umožňuje rozlišovat jednotlivé kategorie peněz, a tím i regulovat nakládání s nimi.
Detailní rozdíly mezi příspěvkovou organizací a v. v. i. bychom našli ledaskde, např. rozpočtová pravidla pro příspěvkové organizace obsahují některá omezení pro poskytování ubytování a stravování ve vlastních zařízeních, nebo pro poskytování záloh zaměstnancům na výdaje, nebo pro uzavření pojištění: Lze souhlasit s tím, že tyto úpravy jsou potřebné u příspěvkové organizace vzhledem k jejímu zvláštnímu vztahu k majetku a rozpočtu státu, u v. v. i. však potřebné nejsou.
Hlavním rozdílem je ale to, že v. v. i. – i když jejím zřizovatelem je organizační složka státu stejně jako u státní příspěvkové organizace – má míru samostatnosti výrazně větší. Není zde totiž tzv. finanční vztah, upravený pro příspěvkové organizace v § 54 platných rozpočtových pravidel; ten totiž v podstatě znamená, že hospodaření příspěvkové organizace se koncem rozpočtového roku vrací k nule, když zřizovatel jí s tímto cílem stanovuje příspěvek na provoz ze státního rozpočtu, anebo naopak odvod z provozu do státního rozpočtu v případě, že provoz je ziskový. Jestliže toto, rozhodující princip finančního vztahu ke zřizovateli, u veřejných výzkumných institucí není přítomno, je to jistě faktorem pro dlouhodobější motivaci instituce, tak jak ostatně odpovídá povaze výzkumné činnosti. V tom je pak třeba vidět hlavní rozlišující charakteristiku mezi oběma uvažovanými právními formami.

4. VZNIK ZÁKONA

Původní vládní návrh zákona, předložený jako tisk 857/0,11 v parlamentním projednávání neutrpěl žádné významné věcné změny. Porovnání textu vládního návrhu a textu přijatého zákona ukazuje, že se spíše jednalo o potřebné zásahy provedené parlamentní legislativou (vládní návrh dosti kupodivu neměl ani strukturu zákona – navržené paragrafy se nečlenily do odstavců, ale rozpadaly se jen na nečíslované odrážky; ustanovení o ceně sjednávané při zcizení majetku bylo vhodněji umístěno do paragrafu upravujícího majetek, když ve vládním návrhu bylo věcně shodné ustanovení bezesporu méně vhodně začleněno do paragrafu věnovaného dozorčí radě apod.). Tu skutečnost, že zde nebyly žádné pozměňovací návrhy ani napínavé hlasování, je asi třeba hodnotit tak, že zákon nikomu nevadil, tudíž ani nikoho nezajímal. Legitimně se proto nabízí otázka, proč se ten zákon vůbec dělal. Ve výzkumu peníze chyběly a chybějí, jistě, ale peněz žádný zákon nepřidá vynalezením nové formy právnické osoby. Ratio legis je tudíž třeba hledat jinde.
Skutečnou příčinou byla touha vymýtit příspěvkové organizace a tato touha vznikla úplně jinde než z nějaké potřeby v oblasti řízení vědy, když příspěvkové organizace ani ve vědecké oblasti, ani nikde jinde nezpůsobovaly potíže. Vznikla na podhoubí hospodářského práva, a to ze světonázorového přesvědčení následujícím mechanismem: Hospodářské právo bylo odvětvím práva a vědním oborem, který vznikl a zanikl s Hospodářským zákoníkem č. 109/1964 Sb., zrušeným ke dni 31. 12. 1991. Ten původně příspěvkové organizace neznal (až potom někdy nějakou novelou je začal neochotně zmiňovat), a proto je neznali ani odborníci na hospodářské právo – příspěvkové organizace totiž byly institucí práva rozpočtového čili finančního. A poměřováno zkušenostmi z hospodářského práva, rozpočtové a příspěvkové organizace se musely jevit jako rouhání: Podnik do roku 1989, ať už národní nebo později státní, byl totiž jedním subjektem, s jednou majetkovou odpovědností, a jen se mohl dělit na organizační jednotky; nejvyšší kariérou, kterou taková organizační jednotka mohla dosáhnout, bylo to, že se stala odštěpným závodem a byla zapsána do podnikového rejstříku. Když se ale tento pohled uplatnil na stát po roce 1990, tak se stát jevil coby podnik a nějaké rozpočtové a příspěvkové organizace v něm neměly co dělat, jevily se značně obskurně, protože jejich omezená právní subjektivita nešla dohromady s (nesprávným, byť v daný okamžik vítězným) chápáním státu jako podniku. A to je původ myšlenky i slova organizační jednotka státu.
Pro příspěvkové organizace existovala docela osvícená vyhláška českého ministerstva financí č. 205/1991 Sb., o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu České republiky a o finančním hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací. Ta byla zrušena speciální zrušovací vyhláškou č. 389/2000 Sb. ke dni 1. 1. 2001 (protože od toho dne začala platit nová rozpočtová pravidla, která už obsahovala úpravu příspěvkových organizací na úrovni zákona a která rovněž převedla rozpočtové organizace na nově zavedenou formu „organizační jednotka státu“). Před rokem 1991 bylo fungování příspěvkových organizací upraveno prameny práva, které dnes vypadají spíše bizarně. Uveďme zde pro zajímavost seznam předpisů, které vyhláška č. 308/1991 Sb. zrušovala:
a) směrnice ministerstva financí České socialistické republiky o hospodaření s rozpočtovými prostředky č. j. 112/1 700/1972 ze dne 26. ledna 1972 uveřejněná ve Finančním zpravodaji č. 3/1972 (reg. v částce 16/1972 Sb.),
b) směrnice ministerstva financí České socialistické republiky, kterou se mění a doplňuje směrnice o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu České socialistické republiky č. j. 112/24542/1981 ze dne 9. prosince 1981 uveřejněná ve Finančním zpravodaji č. 14/1981 (reg. v částce 32/1982 Sb.),
c) výnos ministerstva financí České socialistické republiky o finančním hospodaření národních výborů a jimi spravovaných rozpočtových a příspěvkových organizací č. j. 121/19 921/1987 ze dne 19. prosince 1987 uveřejněný ve Finančním zpravodaji č. 6–7/1987 (reg. v částce 26/1988 Sb.),
d) vyhláška federálního ministerstva financí, ministerstva financí České socialistické republiky a ministerstva financí Slovenské socialistické republiky č. 151/1978 Sb., o sdružování prostředků socialistických organizací, ve znění pozdějších předpisů,
e) vyhláška federálního ministerstva financí, ministerstva financí České socialistické republiky a ministerstva financí Slovenské socialistické republiky č. 118/1984 Sb., o financování neinvestičních výdajů na rozvoj vědy a techniky,
f) směrnice o financování některých výdajů rozpočtových a příspěvkových organizací č. j. 112/35 524/1972 ze dne 22. prosince 1972 uveřejněné ve Finančním zpravodaji č. 10/1972 (reg. v částce 7/1973 Sb.) pro rozpočtové a příspěvkové organizace řízené ústředními orgány,
g) § 1 a § 10 až 20 vyhlášky ministerstva financí, Státní plánovací komise a Ústředního geologického úřadu č. 9/1967 Sb., o projektování a financování geologických prací pro území České republiky,
h) směrnice pro rozpočtování a financování dodávek, prací a služeb souvisejících s budováním a realizací automatizovaného informačního systému národních výborů v České socialistické republice č. j. 38/24700/1979 ze dne 14. listopadu 1979, ve znění č. j. 121/21940/1983 publikovaném ve Finančním zpravodaji č. 14/1983. Úplné znění bylo publikováno v částce 20/1983 Věstníku vlády ČSR pro národní výbory. Historicky je zajímavé si uvědomit, že výše připomínaná vyhláška č. 205/1991 Sb. byla nakonec první ucelenou úpravou této matérie poté, co oba typy organizací už dlouhodobě a ve vysokém počtu existovaly; ony totiž nikdy nebyly jako forma právnické osoby výslovně zavedeny, dalo by se spíš říci, že se do právního řádu jen vkradly. První rozpočtová pravidla, zákon č. 8/1959 Sb., kterým se stanoví základní pravidla o státním rozpočtu a o hospodaření s rozpočtovými prostředky, už je nějakým způsobem vzal na vědomí – jenom ovšem tou formou, že v § 5 pod marginální rubrikou Zapojení organizací na státní rozpočet v podstatě dodatečně poskytl právní titul k čerpání rozpočtových prostředků na jejich účely:
1) Hospodářské organizace státního socialistického sektoru jsou zapojeny na státní rozpočet finančními vztahy, určenými v jejich finančních plánech. Tyto vztahy upravují zvláštní předpisy.
2) Rozpočtové organizace jsou na státní rozpočet zapojeny buď hrubými příjmy a výdaji anebo finančními vztahy (zvláštní rozpočtové organizace).
3) Organizacím, které plní důležité veřejné úkoly, mohou být poskytovány příspěvky ze státního rozpočtu za podmínek stanovených ministerstvem financí.
Teprve od té doby se asi datuje – zpočátku dost vlažná – snaha po normativní úpravě tohoto druhu subjektů, a časem se i ustálil název „příspěvkové organizace“.
Tolik k právní formě, jež měla být pro oblast vědy a výzkumu vymýcena. Byla to ovšem transformace pro transformaci. Celá devadesátá léta a dále se na vědu a zejména Akademii věd útočilo, že je troglodytní a netransformovaná, až se toho jaksi ujalo ministerstvo školství. Jak se ministři střídali, každý si všiml kapitoly Akademie věd a začal si na ni brousit zuby. Pak mu došlo, že to neznamená, že dostane 4 miliardy, ale naopak, že mu další 2 miliardy začnou scházet, a trochu to utichlo, nicméně agenda zůstala. Pak se začalo mluvit o ministerstvu vědy, zavedl se provizorně ministr bez portfeje (zůstalo to tak dodnes), pro něj se hledal aparát, tak dostal i tuto agendu, jež tím povýšila z ministerstva na Úřad vlády. I tam se střídali ministři, a to takto: u nového ministra vždy vzbudili dojem, že mají připravenu naléhavě potřebnou transformaci vědy, a ten tomu dal zelenou. Pak se s tím ministr seznámil, po čase správně usoudil, že to žádný zázrak není, a dal lehce k ledu. Tento přirozený běh věcí narušil až ministr Martin Jahn, který to rovnou podepsal a pustil dál.

5. SROVNÁNÍ SE ZAHRANIČÍM

Někdy se též poukazovalo na to, že příspěvkové (a potažmo rozpočtové) organizace jsou svérázným a svévolným vynálezem Československa v dobách socialismu, jinde ve světě to není atd. Srovnej k tomu už citovanou důvodovou zprávu: „Mezi právnickými osobami v členských zemích Evropské unie nemá příspěvková organizace analogický protějšek, neboť její právní subjektivita je omezena tím, že nevlastní majetek a není schopna ručit za své závazky.“ Ponechme stranou, že to není argument – to bych stejně dobře mohl říci, že v. v. i. taky nemohou být, když v zahraničí taky nejsou. Důležitější je, že to není pravda, všude jinde existuje něco zcela obdobného, a to od dob, kdy státy začaly přebírat další úkoly nad tradiční čistou administrativou. Jen právní úprava bývá více kusá nebo partikulární a autoři zákona nevěděli, kde ty obdobné instituce v cizině hledat. Módní byl svého času pojem QANGO – quasi-autonomous non-governmental organisation. Ta kvazi autonomie vyjadřuje, že tam bývá vždy nějaká proměnlivá majetková a finanční samostatnost. To non-governmental neznamená nevládní ve smyslu, že by to vládě nepatřilo, ale vyjadřuje jen to, že se nejedná o klasický správní úřad, součást to governmentu; může mít a mívá ale i administrativní působnost a pravomoc. Novější a dnes možná častěji používaný je lepší a výstižnější termín non-departmental public body (NDPB), což je v Británii dokonce kategorie užívaná v oficiálních dokumentech.12 V Německu dnes je třeba hledat obdoby nejspíše pod heslem Anstalt des öffentlichen Rechts, kde také najdeme ještě různorodější sbírku než u nás. Zcela zřetelně ale i tam vidíme dvě skupiny, které odpovídají našim příspěvkovým a (bývalým) rozpočtovým organizacím. Kritérium je ovšem pojmenováno jinak: Jestliže u nás je to bráno podle vztahu ke státnímu rozpočtu, v Německu se jako kritérium našla odlišná míra způsobilosti k právům; buďto jsou vyčleněny ze státní správy a mají plnou právní subjektivitu (třeba veřejnoprávní rozhlas nebo dopravní podnik), nebo jsou součástí státní správy a jen poskytují plnění, jsouce součástí jiného subjektu (jako základní škola), anebo mají právní subjektivitu omezenou a jen v právních vztazích vůči třetím osobám vystupují vlastním jménem. Mají svého zřizovatele, ten se pěkně staromilsky jmenuje Anstaltsherr,
a může to být obec nebo spolková země nebo sama Spolková republika.13
Můžeme se podívat na organizaci meteorologické služby u nás a v Německu, protože jen sotva může být mezi státy srovnatelnější agenda, než je počasí. Přitom Český hydrometeorologický ústav (ČHMÚ) by z hlediska svého předmětu činnosti krásně mohl být
v. v. i., ale není.
ČHMÚ je příspěvkovou organizací a uvádí, že vznikl v této formě v roce 1953. Vznikl vládním nařízením, které ovšem mluví jen o ústavu (termín „příspěvková organizace“ ještě nebyl znám, vyvinul se až následně z toho, že některé organizace měly právě tolik společného, že to nebyly podniky a že dostávaly z rozpočtu příspěvek na činnost), a to sloučením dřívější meteorologické služby a hydrologické a hydrografické služby.14
Deutscher Wetterdienst (DWD) vznikl v roce 1952, ostatně taky sloučením (do té doby
měli meteorologickou službu rozdělenou podle okupačních zón, byť počasí asi spíš okupační zóny příliš nerespektuje). Hydrologii nemá v názvu, ale v agendě ji má, je to tedy instituce plně analogická. Na svých stránkách se definuje jako vrchní úřad v rezortu Ministerstva dopravy a digitální infrastruktury. Tím si ovšem DWD hodně fandí, protože ve skutečnosti nemá obecně uznávané atributy správního úřadu, jimiž jsou působnost a pravomoc; také název „Úřad pro počasí“ by nezněl úplně přesvědčivě; zkušený byrokrat si hbitě domyslí, že v SRN existuje asi také nějaká služební pragmatika a s postavením coby ústředního úřadu musejí být spojeny i jisté kariérní a požitkové náležitosti.
Když se podíváme na dostupné výroční zprávy obou institucí za rok 2015,15 tak zjistíme, jak podobné si jsou. DWD má 3,2krát více zaměstnanců, při přepočtu na území má Německo 0,0062 meteorologa na 1 km2, my máme 0,0088. To jistě je zcela proporcionální. Rozpočet už ale proporcionální není, v Německu je vyšší nikoliv 3×, ale 11,5×. (Není cílem zde právě toto rozplétat, jistě mzdové a jakékoliv jiné náklady jsou v Německu vyšší, nicméně myslím, že hlavním faktorem je to, že výše státního příspěvku do mezinárodních organizací v oblasti meteorologie proporcionální není, pro Německo je řádově vyšší.) Naopak zajímavou podobnost najdeme v podílu vlastních příjmů; ten činí v Německu 19,4 %, u nás skoro 25 %.
Rozdíl, tentokrát ale jaksi v náš prospěch, je v režimu finančních prostředků. Zatímco u nás je ve státním rozpočtu příspěvek jen skryt v kapitole Ministerstva životního prostředí, v Německu jsou pro DWD přímo v zákonu o státním rozpočtu uváděny velmi podrobné ukazatele, vyskytnou se tam dokonce položky v jednotkách tisíc EUR. Navíc s docílenými příjmy DWD nijak nedisponuje, jsou považovány za příjmy přímo státního rozpočtu. Je vidět, že německá instituce má oproti naší méně ekonomické samostatnosti, v tom posledním rysu se dokonce spíše podobá naší organizační jednotce státu.
Tím jsem chtěl říci jen tolik, že tažení proti příspěvkovým organizacím jako druhu považuji za iracionální, protože pod různými nálepkami existují všude jinde. Nechtěl jsem tím říci, že by to snad bylo jediné možné organizační řešení. Když už jsme u té meteorologie, v Itálii stejnou agendu zajišťuje přímo složka vojenského letectva, a nelze se tam tudíž nadíti nějaké veřejně dostupné zprávy o činnosti, která by uváděla počty lidí a rozpočet.

ZÁVĚR: HODNOCENÍ ZÁKONA A NOVELIZACÍ

Jak jsme řekli výše, vznik zákona byl značně rozpačitý a jím zavedená forma právnické osoby se určitě neukázala natolik atraktivní, aby se stala nějak hojně využívanou při organizování vědy a výzkumu. V podstatě dodnes jsou tu jen ty instituce, u nichž to nařídil zákon k rozhodnému datu 1. 1. 2007.
Přesto si myslím, že zákon nakonec zaslouží kladné hodnocení. Na financování nezměnil a sám nemohl změnit nic, ale přinesl majetkové osamostatnění. Tím, že finanční prostředky jsou vlastnictvím instituce, umožnil, aby s nimi instituce hospodařila poněkud dlouhodoběji a tedy snad i lépe. Je sice i nadále odkázána na veřejnou podporu, ale může si už vytvářet jakési rezervy, o které na konci roku nepřijde. Pokud jde o movitý a nemovitý majetek, instituce s ním nakládá podle příslušných předpisů jen sama, zřizovatel jej nemůže odebrat; to je významný rozdíl proti oprávněním příspěvkových organizací v oblasti hospodaření s majetkem. Zákon oproti stavu v příspěvkových organizacích určuje strukturu orgánů a jejich vzájemné vztahy, jakož i některé způsoby rozhodování. Je to těžkopádnější, vyžaduje to obsadit víc funkcí, ale asi je to v této oblasti oprávněné. V každém případě mi není z praxe známo, že by při aplikaci zákona vznikaly nějaké významnější nebo notorické potíže.
Novelizací zákon vykazuje k dnešnímu dni celkem devět, první z nich nastala ještě před datem vzniku prvních v. v. i. a týkala se jen přílohy zákona (asi třem organizacím se podařilo se z povinné přeměny vysmeknout), není tu pro nás zajímavá.
Všechny ostatní novelizace, k nimž došlo, byly vyvolány vnějšími faktory. Změnila se terminologie v úplně jiném zákonu, kupř. daňovém řádu, a bylo nutné to uvést do souladu. Opticky největší je změna zavedená novelou zákona o pobytu cizinců 397/2007, která do zákona o veřejných výzkumných institucích vložila celou novou část osmou, a dále pak až změna zákonem č. 24/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím právní úpravy rozpočtové odpovědnosti. Obě tyto novely jsou jistě významné, mají dopad na práva a povinnosti v. v. i., ale jsou rovněž takříkajíc původu „exogenního“: Dopadly by na v. v. i. tak jako tak, ať by zákon o v. v. i. vypadal jakkoliv.
Tato úvaha byla provedena proto, že počet novelizací vždy něco málo vypovídá o kvalitě zákona. Podíváme-li se ovšem na obsah novelizací, tak můžeme vidět, jako zde, že žádná z nich nebyla vyvolána tím, že by se snad za těch deset let fungování projevil nějaký závažný nebo notorický problém aplikace zákona č. 341/2005 Sb. Tudíž z tohoto hlediska a z těchto důvodů musíme zákon hodnotit pozitivně.
Zcela jiného druhu je ovšem novelizace, která je nyní předložena parlamentu jako poslanecký návrh. Navrhující poslanci jsou čtyři, všichni z vládní koalice, všichni z jižní Moravy a jeden z nich je ministrem zemědělství. Tudíž za návrhem jistě stojí nějaký zájem, který neznám, ale dal by se podle těchto hledisek aproximovat. Byla by to první novelizace, která by se dotkla mechanismu platného zákona o v. v. i., a podívejme se tedy, co by to znamenalo.
Věcně totéž bylo připraveno jako součást nedávné novely zákona o vysokých školách.16 Bylo to tam v návrhu jako samostatná část novely, v Parlamentu ovšem nakonec byla celá část vypuštěna proto, že skutečně nesouvisí s vysokými školami – jinak řečeno, neprošlo to nikoliv z důvodů věcných, ale protože to byl „přílepek“. Proto totéž bylo předloženo znovu jako návrh skupiny poslanců.17
Poslanecký návrh na novelizaci má důvodovou zprávu a ta celkem otevřeně vyjadřuje cíl novelizace: „Hlavním cílem předkládaného návrhu je tedy napravit stávající nevyhovující stav, kdy zřizovatel veřejné výzkumné instituce (dále též jen v. v. i.) nemá dostatečné nástroje, které by mu umožnily činnost veřejné výzkumné instituce účinně kontrolovat. Navrhuje se tudíž posílení pravomocí zřizovatele a dozorčí rady.“ Podle návrhu je snížena pravomoc rady instituce v takových maličkostech, jako je zrušení, rozdělení nebo sloučení institucí – dnes je třeba souhlasu rady, podle návrhu jen projednání radou. Rada je dnes volena, podle návrhu by externí členové rady byli jmenováni zřizovatelem. Některé pravomoci v oblasti ekonomické by se přesunuly od rady (dnes volené, podle návrhu volené jen částečně) k dozorčí radě, která je jmenovaná zřizovatelem – dnes rada schvaluje rozpočet a výroční zprávu, podle novely by se jen vyjadřovala. Ředitele by zřizovatel mohl odvolat podle uvážení kdykoliv. Kuriozita je, že ke zrušení instituce zřizovatelem by nově bylo zapotřebí předchozího souhlasu vlády – tzn. i tehdy, když zřizovatelem v. v. i. je územní samospráva, a vládě, řekněme tudíž, do toho nic není.
Má to tendenci návratu ke staré dobré příspěvkové organizaci, jejímž zastáncem jako užitečné právní formy obecně jsem i nadále. Jenže: s takovým záměrem se mi teď už souhlasit nechce, protože v. v. i. se po zkušenostech ukazuje asi jako forma pro danou oblast lepší, a přese všechno lépe odpovídající potřebám vědeckého výzkumu. Není pravdou, že současný stav je nevyhovující – nebo přesně vzato, otázka zní, komu a proč nevyhovuje. V samotném zákonu, jak jsem poukázal výše, žádné zřetelné problémy nejsou. Kdyby tato novela byla přijata, efekt by byl tento: Sloučily by se nevýhody obou zde uvažovaných forem právnické osoby. Panovala by stejná moc zřizovatele jako u příspěvkové organizace a současně by platila stejně složitá procedurální pravidla a požadavky na početnost orgánů jako u stávající v. v. i. Jediná – nikoliv jistě nevýznamná – by ze současné úpravy zůstala majetková samostatnost. Aby nedošlo k nedorozumění, za hodnotu tak dalece nepovažuji to, že vlastní hmotný majetek, movitý a nemovitý; připomínám z historie vzniku zákona, že vlastnictví bylo institucím v podstatě vnuceno z pohnutek ideologických (forma příspěvkové organizace se „musela“ ztratit, tak se obtížně hledalo, co udělat jinak, tak se změnil vztah ke hmotnému majetku – vlastnictví místo práva hospodaření). Na straně výzkumných organizací, které se staly objektem transformace, určitě nebylo cítit pražádné bažení po tom, aby získaly vlastnické právo; už cena lékařské praxe nebo auditorské firmy spočívá na něčem úplně jiném než na vlastnictví budovy, o to menší roli to hraje u instituce v oblasti vědy. Důležitější je vlastnění finančních prostředků, a to opět ne proto, že by to dělalo dobrý pocit, ale pro pouhou absenci finančního vztahu ke zřizovateli, který u příspěvkové organizace znamená odvádění finančních prostředků do státního rozpočtu na konci roku.
Této novelizaci zákona o v. v. i. palce držet nelze.
  1. HURDÍK, J. Právnické osoby a jejich typologie. Praha: C. H. Beck, 1993, s. 43.
  2. HURDÍK, J. Právnické osoby a jejich typologie, s. 62.
  3. Na straně pasiv nebude základní kapitál, na straně aktiv nebudou pohledávky za nesplacenou částí základního kapitálu.
  4. Jen částečně, v případech sloučení nebo splynutí podle § 11.
  5. Viz (http://hodnoceni15.rvvi.cz/www/).
  6. Viz (http://rvvi.msmt.cz/select.php).
  7. Takže třeba 7. 1. 2017 zaniklo Centrum výzkumu globální změny AV ČR, v. v. i., Biotechnologický ústav AV ČR, v. v. i., vznikl 1. 1. 2008.
  8. Viz (http://www.vimperk.eu/index.php/vimperk/102-zpravy/2986-zanikla-instituce-tychon).
  9. SÚJB měl a má ještě další výzkumnou organizaci, Státní ústav jaderné, chemické a biologické ochrany, jež ovšem byla příspěvkovou organizací a jako taková se přeměnila na v. v. i. ze zákona už 1. 1. 2007, jsouc uvedena v příslušné příloze zákona.
  10. Koncentruje se to v § 54 odst. 2: „Výkon zřizovatelských (zakladatelských) funkcí vůči organizacím se řídí tímto zákonem, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. Novou organizaci lze však zřídit (založit) pouze v případech a za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem; to platí rovněž pro rozhodování o rozdělení, sloučení, splynutí a jiných změnách organizace. O změně v předmětu hlavní činnosti státní příspěvkové organizace lze rozhodnout podle tohoto zákona (§ 55 odst. 2), jen pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.“ Zákon o majetku republiky má řadu ustanovení o likvidaci tenkrát stávajících příspěvkových organizací, ale znemožňuje zřizování nových, jakož i organizační změny mezi nimi.
  11. Viz (http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=4&ct=857&ct1=0).
  12. Právě proto, že je to řeč úředních dokumentů, tak to NDPB coby definice trpí tím, že do kategorie jsou organizace zařazovány dosti účelově, z hlediska toho, jak jsou fakticky řízeny, a možná i trochu ideologicky a bez přílišné snahy o nějakou teoretickou čistotu. Nepatří sem BBC – což by člověk docela předpokládal, naopak sem patří Bank of England, což je nečekané. I když Bank of England jistě je daleko více státní bankou než ČNB: Těžko si asi představit, že by nějaká Bank of England cvičila s kurzem libry a vláda Jejího Veličenstva by se na to jenom dívala. V angličtině se ostatně vláda píše s velkým písmenem, zatímco u nás jen s malým.
  13. Viz (http://www.juraforum.de/lexikon/anstalt-oeffentlichen-rechts).
  14. U našeho současného ČHMÚ hraje roli ještě oddělení, a to za těchto historických okolností: K 1. 1. 1969 se Československo změnilo na federaci, nově vznikly Česká a Slovenská republika, a pak se obtížně hledaly rezorty a činnosti, které lze rozdělit tak, aby ty členské republiky nějakou agendu měly, a přitom aby to moc nebolelo. K čemuž se počasí znamenitě hodilo, jelikož HMÚ měl tak jako tak nějakou síť pracovišť, takže se v Praze a v Bratislavě změnily tabulky na budovách, provedla se nějaká delimitace a na organizaci práce se určitě nemuselo měnit tak dalece nic. O oddělení šlo proto, že ČHMÚ si zachoval totožnost od roku 1953, jen změnil název. SHMÚ byl nově zřízen jako příspěvková organizace příslušného slovenského ministerstva k 1. 1. 1969. Pak se to vyplatilo při rozdělení státu v roce 1993, protože v ten okamžik se v hydrometeorologické službě obou států nemuselo dít už vůbec nic.
  15. Viz (http://portal.chmi.cz/files/portal/docs/reditel/vyrocni_zpravy/vz2015.pdf) a (http://www.dwd.de/DE/ leistungen/jahresberichte_dwd/jahresberichte_pdf/jahresbericht_2015.pdf? blob=publicationFile&v=2).
  16. Tisk 464 z dubna 2015, posléze z toho byl zákon č. 137/2016 Sb.
  17. Tisk 1033.