www.ilaw.cas.cz/env

Poznatky/Právo na příznivé ŽP v ČR

Aktuálně: Pozitivní trend započatý nálezem I. ÚS 59/14 potvrzen (případ Zdíkovsko)
20. 12. 2015

V případu rozhodnutém nálezem č. IV. ÚS 3572/14 ze dne 13. 10. 2015 jde opět o návrh na zrušení opatření obecné povahy podaný ekologickým spolkem. Konkrétně šlo o Zásady územního rozvoje Jihočeského kraje, jejichž několik bodů napadal Okrašlovací spolek Zdíkovsko; v linii správního soudnictví mu k tomu nebyla přiznána aktivní žalobní legitimace, proto u Ústavního soudu brojil proti zamítavému rozhodnutí NSS. Stěžovatel v daném případě namítal zásah do práva na spravedlivý proces a tím též do práva na příznivé životní prostředí.
Ústavní soud navázal na nález nález sp. zn. I. ÚS 59/14 ze dne 30. 5. 2014 (viz stručný komentář níže), jehož závěry nejen potvrdil, ale dále je rozvedl, konkretizoval a jeho hlavní myšlenky upevnil. Kromě toho se na několika místech odkazuje na Aarhuskou úmluvu a zdůrazňuje požadavek jejího souladného výkladu, tj. povinnost vyložit ustanovení ústavního pořádku, jež se dotýkají práva na soudní ochranu, takovým způsobem, aby byla umožněna účinná ochrana práv fyzických a právnických osob.
 
Nález se vyslovuje k několika okruhům problematiky, zejména k úloze spolků v občanské společnosti, k výkladu pojmu „zkrácení na svých právech“ a neudržitelnosti jeho dosavadního příliš restriktivního výkladu a k výčtu kritérií aktivní legitimace spolků k podání návrhu na zrušení OOP nebo jeho části (jež byla určitým způsobem nastíněna v nálezu č. I. ÚS 59/14 ze dne 30. 5. 2014 a nyní jsou blíže rozvedena a specifikována).
 
Z hlediska vývoje interpretace ústavního práva na příznivé životní prostředí nález v bodu 30 konstatuje, že judikatura Ústavního soudu ohledně práva na příznivé životní prostředí „prošla určitým vývojem“. Ze stručného popisu tohoto vývoje jasně vyplývá, že původní výklad, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší jen fyzickým osobám (usnesení ze dne 6. 1. 1998 sp. zn. I. ÚS 282/97) je již definitivně minulostí, což Ústavní soud spojuje s tím, že se přihlásil k postulátu interpretace vnitrostátních norem, dotýkajících se životního prostředí, v souladu s Aarhuskou úmluvou, která předpokládá a chrání participaci všech složek občanské společnosti na ochraně životního prostředí, včetně spolků a nevládních organizací, které mají povahu právnických osob. V bodu 16 ÚS konstatuje, že „Každý má právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v čl. 35 odst. 1 Listiny, které může realizovat i prostřednictvím spolku.“ V bodu 37 pak znovu potvrzuje, že „[f]yzické osoby, pokud se sdruží do spolku, jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v čl. 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku.“





Shrnutí dosavadní interpretace práva na příznivé životní prostředí v ČR
1. 2. 2015

Článek 35 ústavní Listiny základních práv a svobod zaručuje každému právo na příznivé životní prostředí. Toto ústavní právo, přestože je výslovně zaručeno, je velmi zřídka skutečně uplatňováno před soudy. Ústavní soud ČR projednával od r. 1993 pouze necelé dvě desítky ústavních stížností, v nichž stěžovatelé tvrdili zásah do práva na příznivé životní prostředí. V pozadí této situace, kdy právo na příznivé životní prostředí je jen velmi obtížně aplikovatelné, stojí několik legislativních a interpretačních faktorů.

Především, podle čl. 41 Listiny patří právo na příznivé životní prostředí mezi práva, jichž se lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů.  Zvláštní zákon, který by blíže upravoval možnosti a limity domáhání se práva na příznivé životní prostředí, však nebyl nikdy přijat, přestože pro další práva vyjmenovaná v čl. 41, včetně práva na informace o životním prostředí, prováděcí zákony přijaty byly. Tato situace sice vymáhání práva na příznivé životní prostředí neznemožňuje, ale značně je ztěžuje, neboť stěžovatelé se musí spoléhat pouze na samo ústavní ustanovení a jednotlivé předpisy environmentální legislativy, jejichž porušením se snaží dovodit zásah do práva na příznivé životní prostředí.

Za druhé, dosavadní soudní interpretace vylučovala z okruhu subjektů práva na příznivé životní prostředí právnické osoby, tj. i ekologické nevládní organizace (ekologické spolky). Ústavní soud v r. 1998 judikoval, že právnické osoby nemohou být ovlivněny stavem životního prostředí a proto nemohou být nositeli hmotného práva na příznivé životní prostředí, ale pouze příslušných procesních práv. Tento způsob výkladu byl následován ostatními českými soudy.

Za třetí, česká legislativa upravuje poněkud nerovně přístup fyzických a právnických osob do správních a soudních řízení s environmentálním obsahem. Ekologické nevládní organizace mají především díky zákonu č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, přístup do řady správních řízení týkajících se zájmů ochrany přírody (a to i do řízení vedených podle jiných zákonů, než zákona č. 114/1992 Sb.). Na druhou stranu ostatní, zejména fyzické osoby, se zpravidla mohou stát účastníky řízení pouze na základě dotčenosti svých vlastních subjektivních práv. Tato dotčenost subjektivních práv se vykládá převážně restriktivně, tj. obvykle je uznána pouze u vlastníků nemovitostí ležících v místě, kterého se řízení týká. V ČR není možné namítat v řízení pouze porušení norem k ochraně životního prostředí bez dotčení svých vlastních subjektivních práv, neboť zde není zakotvena veřejná žaloba (actio popularis).

Následkem uvedených činitelů je nevyváženost pozice ekologických nevládních organizací, kterým náležejí v hojné míře procesní práva, zejména účasti v řízeních, ale není jim přiznáváno příslušné hmotné právo, oproti pozici fyzických osob, jež sice mají toto hmotné právo, ale mohou ho využít jen v malé míře proto, že se běžně nestávají účastníky příslušných rozhodovacích řízení. Bohužel lze jen konstatovat, že v ČR je velký počet ekologických nevládních organizací, které jsou ochotny a schopny vystupovat na ochranu životního prostředí, ale nemnoho jednotlivců, kteří by byli ochotni (např. v roli vlastníků pozemků) podstupovat dlouhotrvající a náročná správní a soudní řízení ve prospěch ochrany životního prostředí.

Až ve velmi nedávné době můžeme zaznamenat první náznaky možných budoucích změn. Nejvyšší správní soud zaujal progresivnější postoj a v několika případech počínaje r. 2010 přiznal ekologickým nevládním organizacím postavení subjektu hmotného práva na příznivé životní prostředí. Nicméně nelze zatím hovořit o obratu v judikatuře, neboť šlo o specifické případy, kdy domáhání se tohoto práva souviselo bezprostředně posuzováním vlivů na životní prostředí, z jehož evropské úpravy také Nejvyšší správní soud takové postavení stěžovatelů dovodil. Určitým způsobem průlomový je až nález Ústavního soudu I. ÚS 59/14 ze dne 30. 5. 2014, který řeší otázku aktivní žalobní legitimace ekologických spolků k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, v daném případě územního plánu. Ta doposud v českém právu nebyla přiznávána, přestože takový požadavek vyplývá z tzv. Aarhuské úmluvy, která se týká účasti veřejnosti v rozhodování o otázkách životního prostředí a kterou je ČR vázána. V tomto judikátu se Ústavní soud vyjádřil  rovněž k otázce subjektů ústavního práva na příznivé životní prostředí. Konstatoval, že
"Skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze přičítat k jeho tíži. S ohledem na výše popsaný vývoj mezinárodních závazků České republiky, unijního práva i na zákonnou úpravu postavení spolků zaměřených na ochranu přírody a krajiny lze považovat za překonanou starší praxi Ústavního soudu ve vztahu k aktivní legitimaci spolků zastupovat zájmy svých členů na ochraně jejich práva na příznivé životní prostředí, vyjádřenou v usnesení ze dne 6. 1. 1998 sp. zn. I. ÚS 282/97. Fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v čl. 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku."
(odst. 26)

Citovaný nález ÚS je průlomový ještě v jednom směru, a sice snahou o správné vyjádření a docenění role ekologických spolků v občanské společnosti:
"[S]právní soudy posoudily případ jen z hlediska (obecně pojaté) aktivní legitimace navrhovatele a opíraly se mj. o judikaturu, jež vnímá občanská sdružení s účelem spočívajícím v ochraně přírody a krajiny jako "ekologické iniciativy". Takové označení, nepostrádající pejorativní nádech, mylně implikuje pouhou aktivistickou a vedlejší roli, kterou by snad občanská sdružení tohoto typu měla ve vztahu k soudním řízením sehrávat. Občanská sdružení (spolky), jež jsou rovnocenným subjektem  práva, však jsou též významným a navýsost demokratickým prvkem občanské společnosti. Není korektní odsoudit spolek k neformální, potřebná oprávnění postrádající roli při prosazování jeho zájmů. Je naopak nejen legitimní, ale i legální, aby měl možnost brát se i v řízení o návrhu na zrušení územního plánu za ty společné zájmy občanů, které považuje za oprávněné."
(odst. 28-29)

Nový trend započatý uvedeným nálezem Ústavního soudu se jeví z hlediska vývoje interpretace práva na příznivé životní prostředí jako velmi nadějný. Lze jen doufat, že na něj bude další judikaturou navázáno, a že pokusy o změnu letitého výkladu omezujícího osobní působnost práva na příznivé životní prostředí pouze na fyzické osoby znamenají zároveň také známku rostoucí role českých soudů v ochraně životního prostředí. 








Tato stránka pouze stručně shrnuje základní poznatky ohledně práva na příznivé životní prostředí v České republice. Hlubší rozbor problému můžete nalézt v publikacích řešitelky jako autorky resp. spoluautorky, které předcházely řešení tohoto grantového projektu:

MÜLLEROVÁ, H. Human rights approaches to environmental protection at the international level and their application in the Czech republic. Common Law Review, 2009, č. 11, s. 24-27. ISSN 1213-4678. Dostupné z <http//www.commonlawreview.cz/human-rights-approaches-to-environmental-protection-at-the-international-level-and-their-application-in-the-czech-r>.

DAMOHORSKÝ, M. – MÜLLEROVÁ, H. Právo na příznivé životní prostředí v České republice. In GERLOCH, A. – ŠTURMA, P. a kol. Ochrana základních práv a svobod v proměnách práva na počátku 21. století v českém, evropském a mezinárodním kontextu. Praha: Auditorium, 2011, s. 115 – 126. ISBN 978-80-87284-23-0.

O právu na příznivé životní prostředí v ČR referovala řešitelka grantového projektu také v mezinárodním fóru, například v listopadu 2013 přednáškou v Centre for Law and Cosmopolitan Values, Právnická fakulta Univerzity Antwerpy, nejnověji pak v červnu 2014 příspěvkem na mezinárodní konferenci „Second Contemporary Challenges of International Environmental Law“ pořádané Právnickou fakultou Univerzity Lublaň. Písemná podoba tohoto příspěvku je jako kapitola součástí knihy kolektivu autorů (SANCIN, V. and DINE, M. K. (Eds.) International Environmental Law: Contemporary Concerns and Challenges in 2014. Ljubljana: Ius Software, GV Založba, 2014, s.157-170. ISBN 978-961-247-280-1.).


Grantový projekt GA ČR č. 14-32244S "Lidské právo na příznivé životní prostředí ve vnitrostátním měřítku: rozvinutá teorie, chudá praxe?"